Er is een langlopende maatschappelijke discussie gaande over de mate waarin zelfstandigen verzekerd zijn tegen arbeidsongeschiktheid, en de vraag of de overheid hierin zou moeten ingrijpen. Het aantal zelfstandigen in Nederland stijgt, en het aantal zelfstandigen wat een adequate voorziening heeft getroffen voor het afdekken van het risico op langdurige arbeidsongeschiktheid daalt. Daarom heeft het kabinet gekozen voor een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.
Private opt-out-mogelijkheid
Het kabinet heeft daarbij de voorkeur voor een publiek stelsel met private opt-out-mogelijkheid, mits dat betaalbaar, uitlegbaar en uitvoerbaar is en tijdig kan worden ingevoerd. Een dergelijke opt-out heeft voordelen en nadelen. Bij een publiek stelsel zonder opt-out zal averechtse selectie niet optreden, omdat er geen mogelijkheid is voor de zelfstandige om uit de publieke verzekering te stappen.
Hoewel een stelsel zonder optout minder complex is voor de uitvoering en selectie-effecten zich niet kunnen voordoen, zet het kabinet, in lijn met het advies van de Stichting van de Arbeid en de middellange termijnvisie van de SER, vooralsnog in op een stelsel met opt-out.
Balans herstellen bij werken met en als zelfstandige
In de voortgangsbrief van ‘werken met en als zelfstandige(n)’ van 16 december 20222 heeft het kabinet toegelicht de balans te willen herstellen en de regels rondom het werken als zelfstandige en met zelfstandigen toekomstbestendiger te willen maken. Om dit te bereiken, zet het kabinet in op een gelijker speelveld tussen contractvormen (lijn 1), meer duidelijkheid over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel als zelfstandige (lijn 2) en verbetering van handhaving op schijnzelfstandigheid (lijn 3).
Beoordeling gezagsverhouding
Voor wat betreft de beoordeling van de gezagsverhouding is artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek bepalend. De uitleg van artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek is in jurisprudentie ingevuld. Hoewel de rode draden in de jurisprudentie op zichzelf helder zijn, wisselen de concrete indicaties waarmee beoordeeld wordt of er sprake is van een arbeidsovereenkomst in rechterlijke uitspraken. Dit terwijl de (uitvoerings-) praktijk gebaat is bij een zoveel mogelijk voorspelbaar toetsingskader. De verduidelijking van wet- en regelgeving ziet hierop.
Verduidelijking wetgeving
De verduidelijking wordt wettelijk vastgelegd in artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek. De verduidelijking van de wetgeving heeft meerdere doelen:
- De jurisprudentie over de beoordeling van arbeidsrelaties ordenen tot een hanteerbaar wettelijk toetsingskader. Daarmee wordt het grijze gebied waarin de kwalificatie onduidelijk is, verkleind.
- De bestaande wetgeving beter toesnijden op de huidige arbeidsmarkt en toekomstbestendiger te maken. Dit door enerzijds rekening te houden met het feit dat in sommige arbeidsrelaties klassiek gezag steeds minder een rol speelt, terwijl de werkende wel duidelijk in dienst van een werkgever is, en anderzijds aspecten van ondernemerschap (in een arbeidsrelatie) duidelijker mee te laten wegen bij de beoordeling.
- Werkenden en werkgevenden in de praktijk ondersteunen bij het juist vormgeven van hun arbeidsrelatie en institutionele actoren (uitvoering en rechtspraak) belast met de toepassing en handhaving van het onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen te ondersteunen.
Dit moet ervoor zorgen dat werkgevenden en werkenden, vaker dan nu het geval is, tot een juiste beoordeling komen en hun arbeidsrelatie vormgeven binnen de kaders van wet- en regelgeving. Op die manier kan het de naleving vergroten en de beoordeling in de (uitvoerings-)praktijk voorspelbaarder en eenvoudiger maken. Doel is ook de beoordeling van de arbeidsrelatie beter hanteerbaar te maken voor toezichthoudende- en uitvoerende instanties.
In het commissiedebat arbeidsmarktbeleid in de Tweede Kamer van 25 januari 2024 en het tweeminutendebat in de Tweede Kamer van 8 februari 2024 is hier ook aandacht voor gevaagd.
Handhavingsmoratorium per 2025 opheffen
De ambitie om het handhavingsmoratorium uiterlijk per 1 januari 2025 op te heffen wordt zorgvuldig voorbereid binnen het programma Handhaving arbeidsrelaties van de Belastingdienst (lijn 3 uit de voortgangsbrief werken met en als zelfstandige van 16 december).
Handhavingsplan arbeidsrelaties
Het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2023 is op 24 maart 2023 gepubliceerd. Deze tranche ziet op het versterken en verbeteren van de handhaving en focust op de activiteiten (inclusief personeelsinzet) in 2023. Het Handhavingsplan arbeidsrelaties tranche 2024: “Op weg naar opheffing van het handhavingsmoratorium” wordt naar verwachting in februari 2024 op de website van de Belastingdienst gepubliceerd. Het handhavingsplan arbeidsrelaties bestaat uit drie tranches.
De navolgende tranches worden onderscheiden:
- Tranche 2023: “Versterken en verbeteren van de handhaving”;
- Tranche 2024: “Op weg naar opheffing van het handhavingsmoratorium”;
- Tranche 2025: “Handhaven zonder handhavingsmoratorium”.
Met elke tranche bouwt het handhavingsplan uit naar een meer integrale benadering van de handhaving op de juiste kwalificatie van arbeidsrelaties, in lijn met het normaliseren van de handhaving op arbeidsrelaties. Tot aan 2026 wordt de handhaving verder geïntegreerd in de reguliere klantbehandeling.
Handhaving vanaf 2026
Vanaf 2026 krijgt de handhaving op dit thema vorm binnen de reguliere handhavingsplannen. Op dit moment heeft de Belastingdienst 80 fte beschikbaar voor de handhaving op schijnzelfstandigheid. Er vinden uitvoeringstoetsen plaats op de nieuwe wet- en regelgeving en vervolgens het opheffen van het handhavingsmoratorium. Onderdeel van die toetsen is de beoordeling hoeveel capaciteit er nodig is.
Werken in loondienst aantrekkelijker maken
Een groot deel van de werkenden kiest ervoor om als zelfstandige in de publieke sectoren te werken, dat bijvoorbeeld vanwege meer behoefte aan autonomie of flexibiliteit ten aanzien van werktijden etc. doet. Er is dus veel winst te behalen door het werken in loondienst aantrekkelijker te maken. Hierbij ligt er een primaire verantwoordelijkheid bij sectoren en werkgevers zelf, die steeds meer wordt opgepakt. Een voorbeeld hiervan is het cao-akkoord in de zorg, waarin door werkgevers en werknemers is afgesproken dat vaste krachten voorrang hebben bij het opstellen van roosters ten opzichte van zzp’ers. Het actief inzetten door werkgevers op het goed werkgeverschap, kan, juist in een krappe arbeidsmarkt, daadwerkelijk tot resultaat leiden.
Rechtsvermoeden en uurtarief
Het kabinet werkt daarom ook aan voorstellen om schijnzelfstandigheid tegen te gaan en de positie van kwetsbare werkenden te versterken. Zoals het rechtsvermoeden van een arbeidsovereenkomst op basis van een uurtarief. Daarmee kunnen zelfstandigen die onder een bepaald uurtarief werken, makkelijker een arbeidsovereenkomst opeisen. Hierdoor worden kwetsbare werkenden tegelijkertijd beter beschermd tegen inkomensverlies bij arbeidsongeschiktheid en tegen een te laag inkomen uit werk (door een toereikend uurtarief of een loon op of boven het wettelijke minimumloon).
Internetconsultaties
Inmiddels zijn de internetconsultaties van meerdere wetstrajecten binnen het arbeidsmarktpakket afgerond, zoals voor het wetsvoorstel tot wijziging van de re-integratieverplichtingen in het tweede ziektejaar bij werknemers van kleine en middelgrote werkgevers, het wetsvoorstel meer zekerheid flexwerkers en het wetsvoorstel verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden.
Publicatie wet in 1e kwartaal 2025 niet langer realistisch
Als planning voor de wet- en regelgeving heeft het kabinet niet inwerkingtreding per 1 januari 2025 gehanteerd, maar publicatie in het Staatsblad in het eerste kwartaal van 2025 en inwerkingtreding per uiterlijk 1 januari 2026. De internetconsultatie van het wetsvoorstel heeft tot een groot aantal reacties geleid. Deze worden op dit moment zorgvuldig bestudeerd om te bezien of en hoe we het wetsvoorstel kunnen verbeteren. Daarom lijkt publicatie in het Staatsblad in het eerste kwartaal van 2025 niet langer realistisch.
Bij de nadere uitwerking wordt bezien wat een redelijke overgangstermijn voor de inwerkingtreding is, zodat de markt zich hierop kan voorbereiden en ook de uitvoeringsorganisaties hiermee uit de voeten kunnen.
Voorbereidingen t.b.v. opheffen handhavingsmoratorium
Het kabinet werkt ook in demissionaire status hard door aan zowel de nieuwe wetgeving als de voorbereidingen ten behoeve van de opheffing van het handhavingsmoratorium. Doel blijft om dit zo spoedig mogelijk te kunnen realiseren en het zo goed mogelijk voor te bereiden voor een nieuw kabinet. Het voornemen is nog steeds om het handhavingsmoratorium per 1 januari 2025 op te heffen.
Met de aankondiging in juni 2022 van de ambitie om het handhavingsmoratorium per uiterlijk 1 januari 2025 volledig op te heffen geeft het kabinet organisaties de tijd om zich goed voor te bereiden, zodat ongewenste effecten zo veel mogelijk voorkomen kunnen worden. Organisaties hebben hierin primair een eigen verantwoordelijkheid en in de communicatie zal hier ook ruim aandacht aan worden besteed. Via de drie lijnen (verkleinen verschillen, verduidelijken wetgeving en verbeteren handhaving) heeft het kabinet een zorgvuldige aanpak gekozen, aldus de minister.
