In opdracht van het ministerie van Financiën evalueerde onderzoeksbureau Stichting Economisch Onderzoek (SEO) de extraterritoriale kostenregeling, de 30%-regeling en de regeling partiële buitenlandse belastingplicht. SEO onderzocht onder meer hoe doeltreffend en doelmatig deze fiscale regelingen zijn en noteerde de conclusies in het evaluatierapport “Kunde, kosten en keuzes”.
Met het aanbieden van deze evaluatie geeft de staatssecretaris uitvoering aan motie Alkaya, die de regering verzoekt om de evaluatie van deze expatregelingen zo snel mogelijk, en uiterlijk in 2024, te starten.
Ook bevat deze evaluatie beleidsoverwegingen voor het uitvoeren van de motie Geerdink Moonen, die de regering oproept om op basis van de evaluatie met een alternatief voorstel in het Belastingplan 2025 te komen die minder schadelijk uitpakt voor de economie, alsmede voor het tweede deel van de motie Hermans Omtzigt, die de regering oproept om zo snel mogelijk het deskundigheidsvereiste in de 30%-regeling aan te scherpen zodat die beter aansluit bij de behoeften van de economie en arbeidsmarkt.
Vanwege de demissionaire status van dit kabinet laat Van Rij de inhoudelijke kabinetsreactie over aan het volgende kabinet.
(Deels) doeltreffend
Het onderzoek brengt het doelbereik, de doeltreffendheid en de doelmatigheid in kaart.
De 30%-regeling is doeltreffend door het aantrekken van kennismigranten die daarmee een bijdrage leveren aan het vestigingsklimaat. Bij afschaffing van de partiële buitenlandse belastingplicht is het voor vermogende werknemers door de 30%-regeling nog steeds aantrekkelijk om naar Nederland te komen. De ETK-regeling is wegens niet-gebruik deels doeltreffend in het vergoeden van werkelijke kosten.
Beleidsoverwegingen voor beantwoording moties Geerdink-Moonen en Hermans Omtzigt
Een constant forfait sluit beter aan bij de kostenontwikkeling en heeft lagere uitvoeringslasten dan een forfait dat afbouwt met de verblijfsduur:
- Kostenontwikkeling: er is geen bewijs voor een afbouw van extraterritoriale kosten met verblijfsduur zoals is verondersteld bij de afbouw van het forfait. Een afbouw zou in theorie gedreven kunnen zijn door eenmalige kosten die vooral aan het begin van de verblijfsperiode plaatsvinden. Deze kosten worden echter door een minderheid gemaakt, zoals een kennismakingsreis, of vormen geen grote kostenpost, zoals het aanvragen van officiële papieren. In de praktijk zijn de meeste extraterritoriale kosten constant, zoals hogere lasten voor levensonderhoud ten opzichte van het land van herkomst.
- Uitvoeringslasten: geïnterviewden verwachten dat mensen overstappen van de 30%-regeling naar de extraterritoriale kostenregeling bij de afbouw van het forfait, vooral bij de stap van 20% naar 10%. Het vergoeden van werkelijke kosten wordt dan namelijk gunstiger wanneer deze hoger zijn dan het forfait. Het gevolg hiervan is dat werknemers, werkgevers en de Belastingdienst zich bezig zullen houden met het administreren, aangeven en controleren van diverse, werkelijk gemaakte extraterritoriale kosten. Dit zou een sterke stijging van administratieve lasten en uitvoeringslasten betekenen.
Een hoger forfait trekt een groter aantal kennismigranten aan, bevordert daarmee het vestigingsklimaat en levert zo een positieve bijdrage aan de economie:
- Aantrekken kennismigranten: de onderzoekers verwachten dat de instroom van kennismigranten daalt met ongeveer 10-15 procent door de afbouw van het forfait (30-20-10) en met ongeveer 40 procent zou afnemen bij een afschaffing van de 30%-regeling.
- Vestigingsklimaat: op basis van interviews en de literatuur is het aannemelijk dat een versobering van de 30%-regeling een negatief effect heeft op het investeringsniveau van bedrijven in Nederland. Het effect ziet vooral op internationaal opererende bedrijven die gemakkelijk bedrijfsactiviteiten kunnen verplaatsen. Dit betreft zowel kleine bedrijven waaronder startups, als het mkb en het grootbedrijf.
- Bijdrage aan de economie: uit indicatieve berekeningen blijkt dat de 30%-regeling meer belastinginkomsten oplevert dan dat de regeling kost. Het positieve effect van de regeling op de instroom van kennismigranten levert budgettair namelijk meer op dan dat de regeling kost doordat alle gebruikers minder belasting betalen.
De 30%-regeling leidt indirect tot meer omzetbelasting via de bestedingen, meer werkgelegenheid door een grotere vraag naar diensten en hogere lonen voor andere werknemers als gevolg van kennis-spill-overs. Daarnaast draagt de arbeidsinzet bij aan het oplossen van maatschappelijke uitdagingen.
Partiële buitenlandse belastingplicht
Het afschaffen van de partiële buitenlandse belastingplicht beperkt de instroom vrijwel niet. Het fiscale voordeel van de 30%-regeling is voor de overgrote meerderheid namelijk groter dan de som van de werkelijk gemaakte extraterritoriale kosten en aanvullende vermogensheffing in Nederland. Dit maakt het daarmee nog steeds fiscaal aantrekkelijk voor deze groep om in Nederland te komen werken. Een uitzondering is waarschijnlijk een zeer beperkte groep hoog-vermogenden, die ook een gemiddeld hoger loon hebben.
Salarisnorm
De salarisnorm is een passende invulling van het deskundigheidsvereiste:
- Invulling als salarisnorm: de invulling als salarisnorm heeft vanaf 2012 een positief effect gehad op de instroom van kennismigranten door het scheppen van duidelijkheid. Ook heeft de salarisnorm de uitvoerbaarheid verbeterd, omdat het toetsen van de werkelijke deskundigheid of schaarste voor 2012 niet goed mogelijk was door de Belastingdienst en in rechtszaken. Het toevoegen van een opleidingseis zou weinig verschil maken, aangezien 97 procent van de doelgroep hoogopgeleid is en 20 procent een PhD heeft.
- Hoogte van de salarisnorm: werkgevers zijn positief over de hoogte van de minimale salarisnorm om uitdrukking te geven aan het begrip ‘specifieke deskundigheid’ en het is op basis van interviews aannemelijk dat de functies waar de 30%-gebruikers in werken niet volledig ingevuld kunnen worden met het binnenlandse arbeidsaanbod. Op macroniveau kan niet goed worden vastgesteld of deze groep specifiek deskundig is of niet.
Het minimale loon om de volledige 30%-regeling te benutten is ongeveer 70.000 euro. Een relatief grote groep 30%-gebruikers vlak boven deze norm duidt op een arbeidsbehoefte in deze loongroep. Een verhoging van de salarisnorm zou daarmee leiden tot een minder goede aansluiting op de arbeidsvraag van werkgevers. Het effect zou het grootst zijn voor startups en scale-ups, die gemiddeld lagere lonen betalen dan grote bedrijven. Een deel van de werkgevers geeft aan dat de maximale salarisnorm een beperkende factor is in hun talentwerving.
Negatief effect
Het grote aantal aanpassingen aan de 30%-regeling heeft een negatief effect op het vestigingsklimaat. Het gebrek aan voorspelbaarheid en stabiliteit is een bedrijfseconomisch risico voor ondernemingen en heeft daarmee een negatief effect op investeringsbeslissingen.
30%-regeling en ETK-regeling
Wetstechnisch is de 30%-regeling een verbijzondering van de ETK-regeling. In de praktijk hebben de regelingen weinig met elkaar te maken omdat de populatie gebruikers nagenoeg niet overlapt. 30%-gebruikers werken in kennisintensieve banen met een hoog inkomen en een vast contract. ETK-gebruikers werken vooral in tijdelijke banen met een flexcontract aan de onderkant van het loongebouw in de uitzendsector of de landbouw.
Extraterritoriale kostenregeling
De analyse van het doelbereik van de ETK-regeling is nog niet volledig. Er volgt nog een addendum op dit rapport met een analyse van data van klanten van softwareleveranciers van salarisadministratie.
De ETK-regeling wordt vooral toegepast in de uitzendsector en de landbouw. Deze sectoren hebben een convenant met de Belastingdienst dat voorziet in een administratieve lastenverlaging in de toepassing van de ETK-regeling en zij hebben cao-afspraken over de toepassing van de regeling.
De ETK-regeling is deels doeltreffend door niet-gebruik. De regeling werkt goed voor het vergoeden van huurlasten en levensonderhoudskosten, vooral door toepassing van de convenanten.
Het aantal extra arbeidsmigranten in Nederland door de ETK-regeling is zeer beperkt. Ofwel, zonder deze regeling zijn er naar verwachting ongeveer evenveel arbeidsmigranten in Nederland.
Er zijn beperkte signalen van oneigenlijk gebruik en vrijwel geen signalen van misbruik door de toepassing van de ETK-regeling.
Misbruik – zoals hogere kosten op de loonstrook zetten dan werkelijk zijn gemaakt – komt vrijwel niet voor omdat de ETK-regeling leidt tot aanvullende controle. Gesprekspartners geven aan dat misbruik wel voorkomt, maar juist gepaard gaat met praktijken die minder controleerbaar zijn zoals cash (uit)betalingen of een gebrek aan formele contracten.
Kamerbrief over aanbieding rapport Evaluatie ETK en 30%-regeling
