Staatssecretaris Van Oostenbruggen van Financiën stuurt het rapport Evaluatie werkkostenregeling naar de Tweede Kamer. Een kabinetsreactie volgt later. Gezien de demissionaire status van dit kabinet is het aan een volgend kabinet om de uitkomsten van de evaluatie en de beleidsopties te wegen en te beoordelen of en zo ja, welke vervolgstappen nodig zijn.
Doelstelling WKR
De primaire doelstelling van de WKR is: het regelen van de loonheffingen over vergoedingen van kosten die de werknemer maakt in het kader van zijn dienstbetrekking en verstrekkingen en terbeschikkingstellingen ter voorkoming hiervan.
De secundaire doelstellingen van de WKR, specifiek voor de vrije ruimte, zijn de ondersteuning van het mkb en een generieke lastenverlaging op arbeid.
Tweeschijvenstelsel
Per 1 januari 2020 is er een tweeschijvenstelsel geïntroduceerd in de vrije ruimte van de WKR met als doel om de lasten op arbeid voor het mkb te verlichten. Door het tweeschijvenstelsel kunnen werkgevers met een lage fiscale loonsom relatief meer kosten vergoeden dan werkgevers met een hoge fiscale loonsom.
Evaluatie WKR
Het ministerie van Financiën heeft aan SEO Economisch Onderzoek gevraagd de WKR te evalueren. Onderdelen van deze evaluatie zijn de WKR als systeem, de vrije ruimte, niet tot het loonbegrip behorende voordelen, vrijstellingen op grond van artikel 11 van de Wet op de loonbelasting 1964, gerichte vrijstellingen, waarderingsforfaits en nihilwaarderingen. Deze evaluatie ziet op de doeltreffendheid en doelmatigheid van deze onderdelen. Daarnaast onderzoeken wij verschillende beleidsopties.
Doeltreffend
De WKR als systeem is doeltreffend. Door de WKR kunnen werkgevers bepaalde vergoedingen, verstrekkingen en terbeschikkingstellingen vrijstellen van loonheffingen en dat draagt bij aan het beleidsdoel. De WKR regelt wat het moet regelen en dat is doeltreffend. Zonder WKR kunnen deze vergoedingen niet vrijgesteld worden van loonheffingen, tenzij er een alternatief systeem in het leven wordt geroepen, bijvoorbeeld een aanpassing van het loonbegrip.
Complex
Uit de enquête onder werkgevers en interviews met werkgevers en experts volgt dat de WKR als complex wordt ervaren. Sommige werkgevers kunnen hierdoor de WKR niet of niet optimaal gebruiken.
Als werkgevers ervoor kiezen de WKR niet te gebruiken vanwege de complexiteit, terwijl ze het eigenlijk wel zouden willen gebruiken, is dit gemist doelbereik en daarmee relevant voor de doeltreffendheid. Deze werkgevers vergoeden wel kosten maar deze zijn niet vrijgesteld, omdat de werkgever de WKR niet toepast. Dit is een aandachtspunt voor de doeltreffendheid.
Deels doelmatig
De WKR als systeem is deels doelmatig. Het belangrijkste aandachtspunt voor doelmatigheid is de complexiteit en de daarbij behorende administratieve lasten voor werkgevers en de Belastingdienst. Deze administratieve lasten worden als hoog ervaren.
Meer souplesse en duidelijkheid
Binnen het systeem van de WKR kunnen zaken versoepeld of verduidelijkt worden, zoals meer handreikingen over het aanwijzen, het verduidelijken van de reikwijdte van gerichte vrijstellingen en stabiliteit in de vormgeving van de WKR. Daarmee kunnen de administratieve lasten lager worden wat aangeeft dat de WKR in de huidige vormgeving niet volledig doelmatig is.
Geen alternatief systeem
Om hetzelfde doel – het van loonheffingen vrijgesteld vergoeden van kosten – te bereiken, is er geen alternatief systeem dat dit met lagere kosten zou kunnen bereiken. Andere systemen, zoals de voorlopers van de WKR, kenden elk hun eigen complexiteit en administratieve lasten die hebben geleid tot de vervanging van die systemen. De ervaring van experts, die ook het systeem voor de WKR goed kennen, is dat de WKR niet slechter is dan die systemen. Uit de internationale vergelijking blijkt ook dat andere systemen complexiteit en hoge administratieve lasten kennen.
Budgettaire belang
Het budgettaire belang van de WKR wordt geschat op 12,431 miljard euro, het budgettair belang van de gerichte vrijstellingen op 8,866 miljard euro. De gerichte vrijstelling voor reiskostenvergoeding en de gerichte vrijstelling voor opleiding en studie worden het meest gebruikt.
Schatting van het gebruik van de vrije ruimte is 4,432 miljard euro in 2023. Dat is gemiddeld 75 procent van de in totaal 5,924 miljard euro aan beschikbare vrije ruimte. Het gebruik van 4,432 miljard euro leidt tot een budgettair belang van de vrije ruimte van 3,545 miljard euro. Hiernaast leverde de WKR in 2023 448 miljoen euro aan eindheffing op.
Vrije ruimte deels doeltreffend
De vrije ruimte is deels doeltreffend. De vrije ruimte heeft als doelstellingen het verminderen van administratieve lasten, het verlagen van de lasten op arbeid, het ondersteunen van het mkb en het bijdragen aan de overkoepelende doelstelling van de WKR.
Aanwijzen en gebruikelijkheidseis complex
De vrije ruimte helpt administratieve lasten te verlagen doordat het duidelijker is wat daaronder valt dan wat in het vorige systeem onder een vrijgestelde vergoeding of verstrekking viel. Het aanwijzen van loonbestanddelen en het voldoen aan het gebruikelijkheidscriterium is in de praktijk wel complex en roept ook discussie op.
De vrije ruimte leidt tot een hogere netto vergoeding en/of lagere werkgeverslasten dan wanneer loonheffingen over deze loonbestanddelen verschuldigd zouden zijn. Daarmee leidt de vrije ruimte tot lagere lasten op arbeid.
Twee tarieven niet voor heel mkb lonend
Het stelsel met twee tarieven in de vrije ruimte leidt tot een ondersteuning van het kleine mkb, maar tot slechts een beperkte ondersteuning van het gehele mkb. Voor het kleine mkb met een beperkt aantal medewerkers is de hogere vrije ruimte een aanzienlijk bedrag per medewerker. Voor mkb-bedrijven met meer medewerkers is dit voordeel per werknemer aanzienlijk lager. Dit maakt de vrije ruimte voor deze doelstelling deels doeltreffend.
Gerelateerd aan het overkoepelende doel van de WKR, vergoedingen vrijstellen van loonheffingen, draagt de vrije ruimte bij aan de doeltreffendheid. Met de vrije ruimte vergoeden werkgevers meer kosten dan zonder de vrije ruimte. Het gebruikelijkheidscriterium fungeert als een waarborg dat dit geen verkapte reguliere beloning is.
Vrije ruimte deels doelmatig
De vrije ruimte is deels doelmatig. De vrije ruimte is deels doelmatig in het verminderen van administratieve lasten en in het bijdragen aan het overkoepelende doel van de WKR. De vrije ruimte is ondoelmatig in het verlagen van de lasten op arbeid en in het ondersteunen van het mkb. Omdat dit secundaire beleidsdoelen zijn weegt dit niet zwaar genoeg om de vrije ruimte als ondoelmatig te bestempelen.
- De vrije ruimte is deels doelmatig in het verminderen van administratieve lasten. De toegenomen duidelijkheid over wat wel en niet in de vrije ruimte valt draagt hier positief aan bij. De ervaren complexiteit rond aanwijzen draagt hier niet aan bij en is mogelijk te verbeteren door het proces van aanwijzen te versoepelen en verduidelijken. Voor een deel van de werkgevers is een verdergaande handreiking waarschijnlijk noodzakelijk om het proces te verduidelijken.
- De vrije ruimte is niet doelmatig in het verlagen van de lasten op arbeid. De uitvoeringslasten om de lastenverlaging te bereiken zijn hoog in vergelijking met het alternatief van algehele verlaging van werkgeverspremies. En een verhoging van de vrije ruimte bereikt niet alle werkgevers in dezelfde mate. Dit maakt het een ondoelmatige manier om lastenverlaging op arbeid te bewerkstelligen.
- Het hoge percentage in de eerste schijf is niet doelmatig in de ondersteuning van het mkb omdat het voordeel bij alle bedrijven terechtkomt.
- De vrije ruimte is (deels) doelmatig wat betreft het hoofddoel van de WKR: het regelen van de loonheffingen over vergoedingen van kosten die de werknemer maakt in het kader van zijn dienstbetrekking.
Een verhoging van het percentage zou de doelmatigheid verminderen omdat het de doeltreffendheid waarschijnlijk niet verbetert, omdat de kosten in het kader van de dienstbetrekking voor de meeste werkgevers al volledig in de vrije ruimte passen en deze dan vooral wordt ingezet voor gemengde kosten.
Een verhoging als compensatie voor de afschaffing van het hogere tarief in de eerste schijf kan wel doelmatig zijn.
Het is op basis van dit onderzoek niet duidelijk of een verlaging van het percentage voor de vrije ruimte tot een hogere doelmatigheid leidt.
Een alternatief is om de eerste schijf volledig te schrappen, zodat één uniform percentage geldt voor de gehele loonsom.
Gerichte vrijstellingen deels doeltreffend en deels doelmatig
De gerichte vrijstellingen in de WKR zijn deels doeltreffend en deels doelmatig (zie tabel S.1). Het oordeel per gerichte vrijstelling verschilt. Dit hangt ook af van de doelstellingen van de gerichte vrijstellingen.
Artikel 11-vrijstellingen deels doeltreffend en deels doelmatig
De artikel 11-vrijstellingen zijn deels doeltreffend en deels doelmatig, vooral omdat de diensttijdvrijstelling deels doeltreffend en niet doelmatig is, de andere vrijstellingen zijn wel doeltreffend en doelmatig (zie tabel S.2).
Beleidsaanbevelingen
Ten aanzien van de WKR volgen uit deze evaluatie de volgende aanbevelingen:
- Schaf de eerste schijf van de vrije ruimte af. Deze is ondoelmatig omdat het voordeel ook bij het niet-mkb terechtkomt.
- Schaf de vrijstelling voor korting op branche-eigen producten af. Deze dient geen maatschappelijk doel meer en kan ook in de vrije ruimte worden vergoed.
- Verduidelijk de voorwaarden van de vrijstelling voor inschrijving in het beroepsregister en pas de doelstelling aan naar “de kosten voor een beroepsregister niet meer ten laste van de vrije ruimte te laten komen om zo werknemers waarbij inschrijving in het beroepsregister een vereiste is niet te benadelen”.
- Overweeg een gerichte vrijstelling voor beroepskosten zoals bestuurdersaansprakelijkheidsverzekeringen in te voeren en definieer beroepskosten duidelijk.
- Schaf de diensttijdvrijstelling in artikel 11 af.
- Geef in het Handboek Loonheffingen een aantal voorbeelden over hoe aanwijzen geregeld kan worden om werkgevers meer juridische houvast te geven.
- Pas inflatie-indexatie toe op de doelmatigheidsgrens van 2.400 euro in het gebruikelijkheidscriterium. Door geen rekening met inflatie te houden is deze grens gaandeweg strenger geworden. Daar lijkt geen aanleiding toe te bestaan.
- Sta samenloop van de reiskostenvergoeding en thuiswerkvergoeding toe.
- Verhoog de maximale thuiswerkvergoeding van 2,40 euro naar 2,45 om aan te sluiten bij de inschatting van werkelijke kosten door het Nibud.
- Wees zeer terughoudend in het gebruik van de WKR voor het bereiken van aanvullende beleidsdoelstellingen.
- Onderbouw het eindheffingstarief duidelijker en pas dit indien nodig aan om de actuele gemiddelde marginale druk te weerspiegelen.
- Verhoog de bekendheid met de WKR via verbeterde informatieverstrekking, bijvoorbeeld via één centraal en duidelijk vindbaar platform met visuele stroomschema’s en praktische hulpmiddelen.
