Het wetsvoorstel Wet implementatie EU-richtlijn toereikende minimumlonen wijzigt de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag in verband met de implementatie van EU-richtlijn 2022/2041 over toereikende minimumlonen in de Europese Unie.
Het wetsvoorstel is op 8 oktober 2024 door de Tweede Kamer aangenomen en is nu in behandeling bij de Eerste Kamer. De minister geeft antwoord op vragen die de Eerste Kamer heeft gesteld.
De Richtlijn toereikende minimumlonen in de EU gaat over toereikende minimumlonen. De Richtlijn beschouwt minimumlonen als toereikend als zij a) een behoorlijke levensstandaard waarborgen voor werknemers op basis van een voltijdse arbeidsrelatie; en b) billijk zijn in verhouding tot de loonverdeling in de desbetreffende lidstaat. Er zijn zodoende twee dimensies van toereikendheid.
Indicatieve referentiewaarde
De regering is van plan om voor elk van deze twee dimensies een indicatieve referentiewaarde vast te stellen.
De indicatieve referentiewaarde die hoort bij billijkheid in verhouding tot de loonverdeling (zie onder b) kijkt alleen naar lonen. De indicatieve referentiewaarde die hoort bij de behoorlijke levensstandaard (zie onder a) heeft betrekking op het inkomen.
Besteedbaar inkomen
De regering kijkt voor het beoordelen van de levensstandaard naar inkomen, omdat de levensstandaard van minimumloonverdieners wordt bepaald door de verhouding tussen het besteedbaar inkomen en de kosten voor levensonderhoud.
Bronnen van inkomen
Voor het besteedbaar inkomen acht de regering allereerst het nettoloon, en daarnaast ook andere bronnen van inkomen van belang. Ander inkomen kan afkomstig zijn van regelingen van de Rijksoverheid (zoals algemene heffingskorting, arbeidskorting, toeslagen, kinderbijslag en kindgebonden budget) en van gemeentelijke regelingen (voor zover van toepassing).
De regering is van plan om de diverse bronnen van inkomen steeds afzonderlijk weer te geven. Dit is ook gebeurd in de meest recente evaluatie van de hoogte van het wettelijk minimumloon. Op deze manier is inzichtelijk hoe het nettoloon zich verhoudt tot andere bronnen van besteedbaar inkomen. Zodoende kan eenieder een standpunt innemen over welke hoogte van het minimumloon volstaat voor een behoorlijke levensstandaard.
Richtsnoer
De implementatie van de Richtlijn verankert alleen indicatieve referentiewaarden in de regelgeving. Het gaat om indicatieve referentiewaarden die als richtsnoer worden meegewogen in besluitvorming over de hoogte van het wettelijk minimumloon, maar geen bindende invloed hebben op de uitkomst van besluitvorming over het minimumloon, noch op de uitkomst van besluitvorming over toeslagen.
Hervormingsagenda
Het kabinet wil de toeslagen en het bredere stelsel van inkomensondersteuning bovendien hervormen. Het kabinet start hiervoor een hervormingsagenda met drie doelen. Inkomensondersteuning moet zekerheid bieden en gemakkelijk te begrijpen zijn. (Meer) werken moet lonen. De marginale druk moet omlaag, omdat we iedereen nodig hebben op de arbeidsmarkt.
In het kader van deze hervormingsagenda heeft het kabinet de ambitie om deze kabinetsperiode wetgeving voor te bereiden voor een hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel en op diverse onderdelen van de sociale zekerheid. Het kabinet schenkt daarbij waar nodig aandacht aan de relatie tussen het toeslagen- en belastingstelsel, het minimumloon en de sociale zekerheid.
Betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in EU
De Richtlijn heeft tot doel betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers om aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen. Opwaartse sociale convergentie houdt in dat tussen lidstaten meer sociale gelijkheid ontstaat en dit tegelijkertijd op een hoger niveau ligt. De Richtlijn beoogt niet om minimumlonen in de EU te harmoniseren of een uniform mechanisme voor de vaststelling van minimumlonen te regelen.
Zuivere implementatie richtlijn
De regering is van mening dat de voorgestelde implementatie voldoet aan de doelstelling van de Richtlijn. Hierin voorziet de regering door te zorgen dat de elementen uit de Richtlijn geïmplementeerd zijn in de Nederlandse praktijk. In lijn met staand kabinetsbeleid betreft het een zuivere implementatie van de Richtlijn. Dit betekent dat er geen andere regels worden opgenomen dan strikt noodzakelijk voor de implementatie.
Voor diverse elementen geldt dat Nederland er al aan voldoet. Bijvoorbeeld voorschriften ten aanzien van reguliere indexatie van het minimumloon en het betrekken van sociale partners. Voor deze elementen is geen actie nodig om te implementeren. Andere elementen vergen wel nadere implementatie. Deze elementen heeft de regering opgenomen in het implementatiewetsvoorstel, of daarop gebaseerde regelgeving. Zo worden indicatieve referentiewaarden opgenomen ter beoordeling van de toereikendheid van het minimumloon. Ook wordt gewerkt aan een actieplan ten behoeve van de cao-dekkingsgraad.
Duitsland
De Duitse regering heeft op 17 oktober 2024 bekendgemaakt dat zij de Richtlijn implementeert door middel van al bestaande wetgeving. De Duitse regering wijst onder andere op de wet waarmee in 2024 het Duitse minimumloon is ingevoerd (Mindestlohngesetz). De hoogte van het Duitse minimumloon wordt elke twee jaar vastgesteld door een permanente commissie van vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties (Mindestlohnkomission). Deze hoogte van het minimumloon kan worden gewijzigd door de Duitse federale overheid.
België
België kent geen algemeen wettelijk minimumloon. Om die reden verschilt de manier waarop België de Richtlijn implementeert van de implementatie in Nederland. In België worden minimumlonen voor de private sector door sociale partners in collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) opgenomen. Sommige werknemers vallen niet onder dergelijke afspraken op sector- en/of bedrijfsniveau.
Ook voor deze groep werknemers onderhandelen sociale partners een minimumbeloning. Dit gewaarborgd minimum maandinkomen (GMMI) bedraagt sinds 1 mei 2024 € 12,57 per uur.
Voor de publieke sectoren, zoals openbaar bestuur en onderwijs, gelden in België wel wettelijke minimumlonen. Voor deze sectoren moet België derhalve – net als Nederland en Duitsland – de voorschriften van de Richtlijn over wettelijke minimumlonen implementeren. In dit kader zijn in België per 1 november 2024 ter gedeeltelijke implementatie van de Richtlijn nieuwe regels in werking getreden voor werknemers in dienst van de Federale overheid.
Minimumjeugdloon
Naast Ierland en Nederland, kennen in de EU ook België, Cyprus, Luxemburg, Frankrijk, en Malta ook een minimumjeugdloon voor minderjarigen. Naast Nederland is er een minimumjeugdloon voor jongvolwassen in België (tot en met 20 jaar, onder voorwaarden), Ierland (tot en met 19 jaar) en Frankrijk (tot en met 23 jaar, onder voorwaarden). Hoewel niet langer in de EU, hanteert het naburig VK een korting op het minimumloon van jongvolwassenen tot ze 23 jaar oud zijn.
De Nederlandse regering is van mening dat het minimumjeugdloon voldoet aan de richtlijn.
In 1974 werd in Nederland het wettelijk minimumjeugdloon ingevoerd. Doel van het invoeren van een wettelijk minimumjeugdloon was het bieden van een minimumrechtsbescherming voor alle jeugdigen die op een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht werkzaam zijn.
Los van de implementatie van de Richtlijn heeft de regering aangekondigd een verkenning uit te zullen voeren naar de hoogte van het jeugdloon. In het voorjaar van 2025 zal het kabinet deze verkenning opleveren. Op basis van de verkenning kan het kabinet maatregelen nemen, zoals het aanpassen van het jeugdloon.
Inhoudingen op minimumloon
Het is de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag die inhoudingen op het minimumloon onder strikte voorwaarden toestaat voor bepaalde doeleinden.
De Richtlijn stelt alleen dat het aan de lidstaten is om variaties of inhoudingen op het minimumloon toe te staan. De Richtlijn schrijft voor dat deze inhoudingen en variaties niet discriminerend mogen zijn en moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.
De implementatiewet licht in de memorie van toelichting vervolgens slechts toe waarom de al bestaande inhoudingen en variaties, zoals de inhoudingsmogelijkheid voor huisvesting, voldoen aan die beginselen van non-discriminatie en evenredigheid.
Gedetacheerde werknemers
Het klopt dat de inhoudingsmogelijkheid in de Wml om onder specifieke voorwaarden – zoals volmacht verlening voor deze inhouding op het minimumloon door de werknemer – huisvestingskosten in te houden op het minimumloon, niet toegepast mag worden op gedetacheerde werknemers. Dit is op basis van een uitspraak van het Europese Hof van Justitie (HJEU 12 februari 2015, C-396/13). De implementatiewet doet niets af aan het feit dat de inhouding voor huisvesting niet mag worden toegepast op gedetacheerde werknemers.
Zorgverzekering en huisvesting inhouden op minimumloon
Naast dat het volgens artikel 2a van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag is toegestaan kosten voor huisvesting in te houden op het minimumloon, kent dit Besluit nog twee gevallen.
Ten eerste mogen op grond van artikel 2b de kosten van de zorgverzekering en de herverzekering van het eigen risico ook tegen strenge voorwaarden worden ingehouden op het minimumloon. Deze inhoudingsmogelijkheden gelden voor iedere werknemer waarop de Wml van toepassing is. De inhoudingsmogelijkheid wordt vaak toegepast voor arbeidsmigranten om deze werknemers te helpen bij het verkrijgen van huisvesting in het kader van goed werkgeverschap.
Ten tweede mag voor arbeidsbeperkten volgens artikel 2c kosten voor zorg en huisvesting worden ingehouden op het minimumloon. Ook die zijn een keuze, niet generiek, maar voor specifieke groepen arbeidsbeperkte werknemers. Daar is dus wel sprake van onderscheid. Dat mag, omdat daarvoor een specifiek legitiem doel geldt.
Het klopt dat voor huisvesting de maximale inhouding toeziet op 25% van het door werknemer verdiende minimumloon. Op het gedeelte van het loon boven het niveau van het minimumloon ziet de inhoudingsregeling niet toe.
Ontwikkeling wettelijk minimumloon
Het wettelijk minimumloon vormt een ondergrens voor de lonen in Nederland. Die ondergrens is recent aanzienlijk verhoogd. Dit is gebeurd in 2023 en door middel van de invoering van het minimumloon in 2024.
Na deze aanzienlijke stijgingen wil de regering dat het minimumloon zich gedurende deze kabinetsperiode stabiel ontwikkelt. Bij deze inzet passen de volgende vier acties:
- reguliere indexatie van het minimumloon. Zo verhoogt de regering het minimumloon per 1 januari 2025 van € 13,68 per uur naar € 14,06 per uur;
- onderzoek naar de effecten van de verhogingen in 2023 en 2024. Dit onderzoek zal worden verricht door het Centraal Planbureau;
- een verkenning naar het minimumjeugdloon. In het voorjaar van 2025 zal het kabinet deze verkenning opleveren.
- de agenda voor hervorming van het stelsel voor inkomensondersteuning.
Cao-dekkingsgraad
De Richtlijn schrijft voor dat lidstaten een actieplan opstellen als de cao-dekkingsgraad lager is dan 80%. De Richtlijn schrijft niet voor op welk niveau de cao-dekkingsgraad behoort zijn (qua percentage). Ook volgt uit de Richtlijn geen streefwaarde. Dat is aan lidstaten om te bepalen. In ieder geval bevat een actieplan maatregelen om de cao-dekkingsgraad te verhogen. Het vaststellen van de huidige cao-dekkingsgraad is de eerste stap die is gezet voor het actieplan.
Voor verschillende sectoren en sub-sectoren is in kaart gebracht wat de cao-dekkingsgraad is. Deze cijfers waren niet beschikbaar omdat een dergelijk onderzoek tot dusver niet was gedaan. Vast is komen te staan dat de cao-dekkingsgraad ligt op 71,8% (2022). Daarom zal Nederland een actieplan opstellen. De inzet is om dit te doen samen met sociale partners. Het actieplan moet eind 2025 gereed zijn.
Organisatiegraad werkgevers
Er zijn weinig openbare gegevens over de organisatiegraad van werkgevers. De organisatiegraad van werkgevers is wel een belangrijk thema. Dit is immers een belangrijke pijler onder het cao en avv-stelsel. Het heeft inderdaad een relatie met de benodigde representativiteit voor algemeenverbindendverklaring (avv) van de cao. De gemiddelde representativiteit ligt op 77% en is al tijden stabiel. Op cao en bedrijfstak niveau zijn er wel verschillen te zien (dalingen en stijgingen). Een afnemende organisatiegraad kan het avv’en van cao’s in gevaar brengen. Dat is een zorgelijke ontwikkeling.
Avv van cao’s draagt bij aan de bescherming van een cao voor werknemers, het tegengaan van concurrentie op arbeidsvoorwaarden en een gelijk speelveld voor werkgevers in een sector. Daarmee ondersteunt en beschermt het avv-instrument collectief overleg.
Vakbonden
In de overwegingen van de Richtlijn staat dat het faciliteren van toegang van vakbonden tot werknemers een maatregel kan zijn die het recht op collectief onderhandelen onderschrijft. Het is echter geen verplichting uit de Richtlijn. In lijn met een zuiver implementatie van de Richtlijn, waarbij geen andere regels worden opgenomen dat strikt noodzakelijk voor de implementatie, is dit recht daarom niet opgenomen in de implementatiewetgeving.
Het is belangrijk dat vakbonden en werkgeversorganisaties goede afspraken maken over het faciliteren van vakbondswerk, waaronder toegang tot de werkvloer. Uit feitelijk onderzoek dat vorig jaar naar de Tweede Kamer is verstuurd blijkt dat in veel cao’s ook afspraken worden gemaakt over de faciliteiten voor vakbondswerk. Tegelijkertijd is de praktijk weerbarstiger.
In sommige cao’s staan geen afspraken over faciliteiten voor vakbondswerk, maar stellen werkgevers deze wel ter beschikking. Ook zijn er werkgevers die geen opvolging geven aan gemaakte cao-afspraken en dan krijgen vakbonden geen toegang.
Momenteel loopt er mede naar aanleiding van de moties Maatoug c.s. en Kathmann een verkenning naar welke mogelijkheden er zijn om toegang tot de werkvloer, beter en breder te borgen, waaronder ook het wettelijk waarborgen hiervan. Hierover zijn gesprekken gevoerd met sociale partners en is ook gekeken naar hoe in andere landen toegang tot de werkvloer is geregeld. De verkenning wordt nu afgerond en het kabinet verwacht de Kamer op korte termijn nader te informeren.
Discriminatie
De Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) verbiedt discriminatie op basis van verschillende gronden, zoals ras, geslacht, religie, levensovertuiging of politieke gezindheid. Deze wet voorziet in de wettelijke bescherming van werknemers die lid zijn van een vakbond of die geen lid wensen te zijn tegen discriminatie.
Werknemers die lid zijn van een vakbond en te maken krijgen met discriminatie kunnen op basis van deze wet een zaak starten bij het College van de Rechten van de Mens. Uit het goed werkgever- en goed werknemerschap, zoals neergelegd in artikel 7:611 BW, vloeit voort dat een werkgever zijn werknemers niet op basis van willekeurige criteria verschillend behandelt.
Onder meer het wel of niet lid van een werknemersvereniging zijn mag geen reden zijn om die werknemers anders te behandelen ten opzichte van andere werknemers. Werknemers die lid zijn van een vakbond en te maken krijgen met ongelijke behandeling kunnen zich gesteund door dit artikel tot de civiele rechter wenden. De middelen op basis van deze wetgeving zijn voldoende om te voldoen aan de Richtlijn. Er is niet gekozen om meer te implementeren omdat dit uitgaat boven een zuivere implementatie van de Richtlijn.
