Het stelsel rond ziekte en arbeidsongeschiktheid ondersteunt en activeert mensen om binnen hun mogelijkheden het werk te hervatten en het biedt inkomensbescherming aan (ex-)werknemers die dat wegens ziekte nodig hebben. Het verenigen van twee verschillende doelen:
- inkomensondersteuning en bevordering van arbeidsdeelname; en
- betaalbaar en uitvoerbaar
maakt het stelsel volgens de minister waardevol, maar tegelijkertijd op dit moment complex. Het vergt een continue afweging tussen soms tegenstrijdige doelen.
De complexiteit en de knelpunten van het gehele stelsel waren voor de minister aanleiding om OCTAS in te stellen.
Toekomstbestendig arbeidsongeschiktheidsstelsel
In haar rapportage heeft OCTAS drie varianten beschreven voor een toekomstbestendig arbeidsongeschiktheidsstelsel.
1 Huidig stelsel beter
De eerste toekomstvariant die OCTAS voorstelt ziet op vereenvoudiging van het huidige stelsel.
De uitvoering van de WIA staat onder grote druk en mogelijk kan de voorgestelde vereenvoudiging het aantal knelpunten en hardheden verminderen.
In deze variant worden zowel de complexiteit als de ervaren hardheid verminderd, vooral door het verlagen van de arbeidsongeschiktheidsdrempel van 35% naar 25% en het afschaffen van de vervolguitkering, die wordt gekenmerkt door strenge financiële prikkels. Ook wordt het stelsel eenvoudiger door het afschaffen van de IVA, de regeling voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten.
Het verschil in uitkomst van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tussen de hoogste en lagere inkomens wordt verkleind, bijvoorbeeld door maximering van het referentieloon (maatmanloon).
Tot slot adviseert OCTAS om steviger in te zetten op re-integratiebegeleiding voor zowel werkgevers als werknemers.
Voor zelfstandigen komt er een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering met sociaal minimum (bijstandsniveau) als maximale uitkering en een eenvoudige wijze van beoordelen van arbeidsongeschiktheid.
De financieringssystematiek voor werkgevers blijft grotendeels gelijk.
Reactie kabinet
Net als OCTAS verwacht de minister dat deze aanpassingen het arbeidsongeschiktheidsstelsel duidelijker en begrijpelijker maken voor alle betrokken partijen en daarmee de complexiteit kunnen verkleinen.
In deze variant blijven echter de momenten met een hard onderscheid tussen wel of geen uitkering bestaan, met mogelijk grote gevolgen voor de inkomenspositie van de verzekerde.
Het verschil in uitkomst van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling tussen de hoogste en lagere inkomens wordt weliswaar verkleind, maar niet weggenomen.
Daarnaast heeft de geschetste maximering van het maatmanloon inkomensgevolgen, net als het gewijzigde uitkeringsregime. Deze gevolgen moeten nader worden uitgewerkt.
Per saldo leiden de maatregelen tot fors hogere uitgaven. Of deze variant per saldo leidt tot meer of minder arbeidsdeelname vergt nader onderzoek.
2 Werk staat voorop
De tweede toekomstvariant die OCTAS schetst is een vernieuwde systematiek voor het arbeidsongeschiktheidsstelsel. In deze variant ligt de nadruk op re-integratie in de eerste jaren na het intreden van de arbeidsbeperkingen. Als na verloop van tijd blijkt dat werkhervatting niet haalbaar is, volgt een ‘arbeidsongeschiktheidseinduitkering’.
Ook in deze variant zijn alle werkenden, werknemers en zelfstandigen, beschermd tegen inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid. De initiële re-integratieuitkering start na de wachttijd, duurt 3 tot 5 jaar en bedraagt 70% van het (gemiddelde) oude loon. Voor zelfstandigen bedraagt de re-integratieuitkering 70% van het wettelijk minimumloon.
Reactie kabinet
Met deze variant wordt vooral in de eerste periode na ziekte beoogd werkhervatting te stimuleren en inkomenszekerheid te bieden. Naar verwachting kunnen de ervaren complexiteit en de hardheden gedeeltelijk worden opgelost met deze variant. De minister ziet echter dat ook in deze variant een aantal binaire momenten blijft bestaan, die nader moeten worden uitgewerkt om de gevolgen ervan te bezien.
De betaalbaarheid valt of staat met succesvolle werkhervatting van de mensen wie het betreft. Deze variant is fundamenteel anders dan het huidige stelsel, waardoor een raming van de precieze kosten zonder nadere invulling erg moeilijk is.
3 Basis voor werkenden
De derde toekomstvariant die door OCTAS is beschreven is een uitwerking van de al vaker genoemde variant om werkenden – door OCTAS vertaald als werkenden in loondienst en zelfstandig ondernemers – in de basis gelijk te behandelen middels een basisverzekering. Beoogd wordt iedereen op dezelfde regeling te laten terugvallen en de verschillen op de arbeidsmarkt te verkleinen.
De publiek verplichte basisverzekering wordt voor werknemers aangevuld door een aanvullende verplichte verzekering van de werkgever. De totale uitkering (basis plus aanvulling) bedraagt dan 70% van het gemiddelde oude loon vermenigvuldigd met het arbeidsongeschiktheidspercentage. Werkgevers kunnen voor het aanvullende deel eigenrisicodrager worden. Zelfstandigen kunnen ervoor kiezen zich op de private markt aanvullend te verzekeren.
Reactie kabinet
OCTAS beoogt met deze variant de verschillen tussen arbeidsvormen te verkleinen en het aantal aanvullende uitkeringen te beperken. Ik verwacht dat het tegemoet komt aan het verkleinen een aantal hardheden in het stelsel. De effecten op arbeidsdeelname moet nader worden uitgewerkt, evenals de financiële gevolgen, de uitvoerbaarheid en of dit wel leidt tot vereenvoudiging. Aangezien een deel van de voorstellen uit de eerste variant ook in deze variant door OCTAS wordt voorgesteld, geldt ook voor deze variant dat de uitkeringslasten hoger zullen zijn dan die van het huidige stelsel.
Overkoepelende conclusie
Uit de varianten en mijn reflecties daarop blijkt duidelijk: er is bijna altijd sprake van dilemma’s of compromissen. Bovendien zijn de dilemma’s en compromissen op basis van de varianten van OCTAS nog niet in omvang (financieel of anderszins) in beeld gebracht.
Kortom, dit vraagt om nadere uitwerking en daarna om heldere keuzes en een goed beeld van wat de consequenties van die keuzes zijn.
Wajong of Participatiewet
De commissie gaat ook in op het stelsel voor mensen die geen of een beperkt arbeidsvermogen hebben, die aanspraak maken op de Wajong of de Participatiewet, zoals mensen zonder (recent) arbeidsverleden of vroeggehandicapten.
De probleemanalyse van OCTAS laat zien dat het nu ingerichte stelsel voor deze mensen niet altijd doet waarvoor het bedoeld is. Ook laat het zien dat regelingen complex zijn voor mensen die hierop zijn aangewezen en voor hun werkgevers. OCTAS signaleert dat er een grote groep mensen binnen de Participatiewet is die geen of beperkt arbeidsvermogen heeft en stelt dat deze wet voor deze groep niet passend is.
Geen betaalbare, uitlegbare en uitvoerbare variant
De commissie heeft geen betaalbare, uitlegbare en uitvoerbare variant gevonden om een oplossing te bieden voor deze mensen. Dit illustreert dat er niet een alomvattende oplossing is die alle knelpunten wegneemt. Ook stelt de commissie dat het uitvoeren van de voorstellen verdere uitvoeringscapaciteit, financiële middelen en kennis vraagt.
Behoud huidig stelsel én …
OCTAS adviseert om voorlopig het huidige stelsel te behouden en voor de Participatiewet te onderzoeken hoe deze passender ingericht kan worden voor de groep mensen die geen of een beperkt arbeidsvermogen hebben.
De commissie stelt dat UWV en gemeenten meer ondersteuning moeten bieden, onafhankelijk van waar iemand woont, over hoe (re-integratie)ondersteuning werkt en waar mensen recht op hebben. De expertise en mogelijkheden van sociaal ontwikkelbedrijven en sociale ondernemingen kunnen beter worden benut.
Extra financiering dient beschikbaar te worden gesteld voor gemeenten, om hen in staat te stellen om meer arbeids(ontwikkel)plaatsen te creëren, aldus OCTAS.
Ook stelt de commissie voor om bijverdienen ruimer toe te staan dan nu het geval is en dat gemeenten zorg dragen dat bijverdiensten niet leiden tot het verspelen van het recht op toeslagen en hiermee gepaard gaande terugvorderingen.
Tot slot adviseert OCTAS om werkgevers meer dan nu te compenseren voor de begeleidingskosten die zij maken en hiervoor subsidie beschikbaar te stellen.
Reactie kabinet
Met het traject Participatiewet in Balans werkt het kabinet reeds aan voorstellen om knelpunten die mensen ondervinden weg te nemen.
Het voorstel van de commissie om bijverdienen ruimer toe te staan dan nu het geval is, wordt al opgepakt in spoor 1 van het programma Participatiewet in balans. Dit wetsvoorstel ligt momenteel voor advisering bij de Raad van State.
Ook is met het Breed Offensief maatregelen getroffen die vereenvoudigingen beogen voor werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en om het voor mensen met een beperking aantrekkelijker te maken om (meer) te gaan werken.
Het advies van OCTAS om te onderzoeken of de Participatiewet passend gemaakt kan worden voor de groep mensen die geen of een beperkt arbeidsvermogen heeft, neemt het kabinet ter harte. Het zal uitdrukkelijke aandacht hebben in de herziening van de Participatiewet, die op dit moment wordt voorbereid binnen ‘spoor 2’ van het programma Participatiewet in balans.
UWV is in oktober 2023 gestart met een pilot om cliënten met een afgewezen Wajong 2015 aanvraag over te dragen aan de gemeente, zodat deze mensen niet tussen wal en schip vallen.
UWV draagt informatie over aan de gemeente om te helpen bij de re-integratie naar werk. Het ministerie is van plan om met UWV te bezien hoe verdere invulling gegeven kan worden aan deze en de andere aanbevelingen die de Wajong betreffen.
Vervolg in huidige kabinetsperiode
Met de aanbevelingen en scenario’s die OCTAS heeft uitgewerkt, ligt er een basis die, na verdere uitwerking, gaat helpen om een volgend kabinet te voorzien van de benodigde informatie om fundamentele keuzes te overwegen. De precieze consequenties van deze varianten moeten echter nog preciezer worden uitgewerkt. Uiteindelijk zijn de keuzes die gemaakt moeten worden fundamentele en politieke keuzes over de waarden waarop we een toekomstig stelsel willen stoelen.
Varianten verder uitwerken
Als eerste stap laat Van Gennip de komende periode deze varianten ambtelijk verder uitwerken. Dit geldt ook voor de aanbevelingen over het aanbrengen van verbeteringen in de Wajong en de Participatiewet en de samenloop met toeslagen en fiscaliteit.
Het is belangrijk om de gevolgen van een keuze voor een van deze varianten goed in beeld te krijgen. Dat is van groot belang, zowel voor burgers, als voor bedrijven en voor de uitvoering.
Belangrijk is ook om nader te duiden wat de varianten betekenen voor de betaalbaarheid, zowel vanuit het perspectief van burgers en bedrijven als vanuit de overheidsfinanciën. Dat geldt ook voor de gevolgen voor de arbeidsmarkt, waaronder wat de varianten betekenen voor activering en voor de arbeidsparticipatie. Bovendien moet de uitvoerbaarheid van de varianten en de andere oplossingsrichtingen verder worden onderzocht om te bereiken dat keuzes ook voor de toekomst robuust zijn.
Alle belanghebbenden betrekken
Deze nadere uitwerking zal de bewindsvrouw doen met inbreng van alle belanghebbenden in het stelsel, zoals verzekerden en specifiek uitkeringsgerechtigden, werknemers- en werkgeversorganisaties, uitvoerders, medeoverheden, bedrijfs- en verzekeringsartsen, andere professionals en belangenbehartigers. Ook sociale partners betrekken we in het maatschappelijke gesprek dat de komende periode gevoerd moet worden over de scenario’s van OCTAS.
In gesprek met SER
Met de SER voert de minister het gesprek over de rol die zij speelt bij toekomstige keuzes over de toekomst van het arbeidsongeschiktheidsstelsel. Van Gennip streeft er naar dat de ambtelijke uitwerking in het najaar van 2024 gereed is.
Keuzes maken door volgend kabinet
Gegeven de demissionaire status van het kabinet is het streven om een uitwerking te maken die een volgend kabinet in staat stelt politieke keuzes te maken, passend bij de kaders die het stelt. Dat vraagt dus om een uitwerking op basis waarvan diverse keuzes gemaakt kunnen worden, passend bij verschillende politieke kaders. In het najaar volgt informatie over de stand van zaken.
Wetsvoorstellen arbeidsmarktpakket
Ondertussen werkt de minister ook door aan wetsvoorstellen die onderdeel zijn van het arbeidsmarktpakket. Daar bestaat brede maatschappelijke steun voor en het levert een bijdrage aan het in balans brengen van de arbeidsmarkt.
Het wetsvoorstel omtrent de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen en het wetsvoorstel rondom de re-integratieverplichtingen in het tweede ziektejaar zijn daarom belangrijk en moeten verder worden uitgewerkt.
Dit kabinet stelt alles in het werk zodat een volgend kabinet snel maatregelen kan nemen door de ideeën van OCTAS verder uit te werken. Het is belangrijk om de aansluiting te blijven zoeken tussen de nadere uitwerking van de maatregelen uit het arbeidsmarktpakket en de concretisering van de voorstellen die OCTAS doet.
Kamerbrief met Kabinetsreactie op rapport over toekomst arbeidsongeschiktheidsstelsel
