De Belastingdienst is heel helder geweest over de salarisschaal en de trede waarin de ambtenaar zou worden geplaatst. Het had voor de ambtenaar daarom redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat hem ten onrechte te veel salarisverhoging was toegekend. De onjuiste salarisschaal maar ook het bedrag van de verhoging voor de ambtenaar had aanleiding voor hem moeten zijn om te checken of dit wel klopte.
Wat is de situatie?
Een ambtenaar heeft met ingang van 1 januari 2019 een vaste aanstelling gekregen in de functie behandelfunctionaris bij Grote Ondernemingen Zuid van de Belastingdienst. Qua salaris werd hij ingeschaald in de groepsfunctie F, trede 0. Het salaris bedroeg met ingang van die datum € 2.631,28 bruto per maand bij een 36-urige werkweek.
Plaatsing in F6
De ambtenaar heeft op 2 juli 2019 gesproken met zijn (toenmalige) leidinggevende. Van dat gesprek is een verslag opgesteld waarin onder meer en voor zover hier van belang het volgende staat vermeld:
“(…) Doordat vastgesteld kan worden dat [de ambtenaar] in staat is, geschikt en bekwaam gevonden wordt, om zelfstandig controlewerkzaamheden te verrichten, kan hij benoemd worden in F6. Deze benoeming kan met terugwerkende kracht per 1 mei 2019 plaatsvinden. 1 mei was de datum waarop [de ambtenaar] voldoende werkzaamheden verricht heeft om vast te stellen dat hij geschikt en bekwaam is. Voor plaatsing in F6 is in ieder geval van belang dat de duaal student zijn master studie met goed gevolg heeft afgerond. [de ambtenaar] heeft deze master studie op 29 augustus 2013 reeds positief afgerond. (…)”
Onderaan het gespreksverslag staat dat zowel de medewerker als de manager hiermee akkoord zijn.
Ten tijde van het gesprek van 2 juli 2019 bedroeg het salaris van de ambtenaar € 2.683,91 bruto per maand. In de salarisspecificatie van die maand staat vermeld dat de ambtenaar is ingedeeld in salarisschaal F, trede 0.
Ingedeeld in salarisschaal 10, trede 6
In augustus 2019 heeft de Belastingdienst de ambtenaar met ingang van 1 mei 2019 ingedeeld in salarisschaal 10, trede 6. Het ‘P-Direktformulier’ dat de ambtenaar naar aanleiding van deze salariswijziging heeft ontvangen, vermeldt dat sprake is van een besluit waartegen de ambtenaar binnen zes weken na de datum waarop het besluit in het personeelsdossier is opgenomen bezwaar kan maken. Het formulier bevat verder de motivering:
“Student accountancy. Master opleiding met succes afgerond, bovendien geschikt en bekwaam bevonden.”
De daarop volgende salarisspecificaties die de ambtenaar vanaf augustus 2019 ontvangt, maken melding van indeling in salarisschaal 10, trede 6, met een bijbehorend salaris van € 3.740,74 bruto per maand.
Op 1 januari 2020 is de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren in werking getreden. De ambtenaar is met ingang van die datum een werknemer in de zin van titel 10 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.
Abusievelijk benoemd in te hoge individuele schaal
Op 6 november 2020 heeft de ambtenaar gesproken met een medewerker en de O&P-adviseur. Tijdens dit gesprek, zo staat in het verslag van dit gesprek, is aan de ambtenaar medegedeeld dat de medewerker een fout heeft gemaakt ‘bij de opvoer in P-direkt’ waardoor de ambtenaar abusievelijk is benoemd in de te hoge individuele schaal 10, trede 6 en niet in de groepsfunctie F trede 6 en dat hij als gevolg daarvan te veel salaris ontvangt ten opzichte van de (destijds) aangekondigde benoeming.
Niet instemmen met salarisverlaging
Bij brief van 10 december 2020 heeft de ambtenaar aan de Belastingdienst medegedeeld dat hij niet kan instemmen met een toekomstige salarisverlaging en evenmin met een salarisverlaging met terugwerkende kracht.
Bij e-mailbericht van 22 december 2020 heeft de medewerker aan de ambtenaar medegedeeld dat de ambtenaar:
- nog een beslissing naar aanleiding van de terugvordering zal ontvangen waarin een nadere onderbouwing zal worden gegeven en het terug te vorderen bedrag zal worden vermeld,
- zich tot de geschillencommissie kan wenden als hij het daar niet mee eens is.
Tot en met april 2020 heeft de Belastingdienst aan de ambtenaar salaris betaald conform de indeling in de individuele schaal 10, trede 6. Met ingang van mei 2020 tot en met december 2020 heeft de Belastingdienst aan de ambtenaar salaris betaald conform de indeling in de individuele schaal 10, trede 7. Het salaris bedroeg van mei tot en met juni 2020 € 3.963,19 bruto per maand en van juli tot en met december 2020 € 3.990,93 bruto per maand.
Met ingang van 1 januari 2021 heeft de ambtenaar € 3.411,56 bruto salaris per maand ontvangen, dit conform de indeling in groepsfunctie F met (inmiddels) trede 7. De ambtenaar heeft een salarisspecificatie ontvangen waarop een en ander vermeld staat.
Bij brief van 5 februari 2021 heeft de ambtenaar aan de Belastingdienst medegedeeld dat hij het niet eens is met de salarisverlaging.
Terugvordering te veel betaald salaris
Bij brief van 23 februari 2021 heeft de Belastingdienst aan de ambtenaar medegedeeld dat zij € 6.648,08 netto aan te veel ontvangen salaris van hem terugvordert.
Aan de vordering bij de kantonrechter heeft de ambtenaar ten grondslag gelegd dat hij niet wist en ook niet kon weten dat hij te veel salaris ontving. Met het besluit van augustus 2019 is volgens de ambtenaar het salaris vastgesteld op basis van schaal 10, trede 6. Dat besluit is in kracht van gewijsde gegaan en daarmee is aan de ambtenaar een toerekenbare en ongeclausuleerde toezegging gedaan.
Het vertrouwensbeginstel staat eraan in de weg dat het beweerdelijk te veel ontvangen salaris wordt teruggevorderd. Verder stelt de ambtenaar dat het salaris volgens schaal 10, trede 6 een arbeidsvoorwaarde is (geworden) die de Belastingdienst niet eenzijdig mag wijzigen.
De Belastingdienst heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
In het vonnis van 9 maart 2022 heeft de kantonrechter de vorderingen van de ambtenaar afgewezen en hem in de proceskosten veroordeeld.
In hoger beroep
De ambtenaar heeft in hoger beroep 12 grieven aangevoerd.
Het hof stelt vast dat geen grief is gericht tegen het beoordelingskader zoals door de kantonrechter in rov. 4.2 is overwogen. Dit kader luidt als volgt:
“Ingevolge artikel 7:611 BW zijn werkgever en werknemer verplicht zich als een goed werkgever en een goed werknemer te gedragen. Terugvordering van onverschuldigd betaald loon kan in strijd met goed werkgeverschap geacht worden wanneer voor de werknemer niet duidelijk hoefde te zijn dat teveel is betaald.
Het is vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) dat een bestuursorgaan op grond van het algemeen rechtsbeginsel dat wat onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, bevoegd is tot terugvordering van wat aan een ambtenaar ten onrechte is betaald, tenzij andere algemene rechtsbeginselen zich hiertegen verzetten (ECLI:NL:CRVB:2020:212). Het bestuursorgaan kan in een situatie waarin de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving, in beginsel wat aan de ambtenaar onverschuldigd is betaald terugvorderen (ECLI:NL:CRVB:2020:2737).”
Duidelijk over salarisschaal en trede
Bij de beoordeling van de grieven stelt het hof voorop dat de Belastingdienst voorafgaande aan het besluit van 14 augustus 2019 jegens de ambtenaar heel duidelijk is geweest over de salarisschaal en de trede waarin hij, bij voldoende functioneren, met ingang van 1 mei 2019 zou worden geplaatst, namelijk in functiegroep F trede 6. Dit staat expliciet vermeld in het overdrachtsformulier van 12 december 2018 en het gespreksverslag van 2 juli 2019.
Ambtenaar op de hoogte van fout
De ambtenaar erkent dat hij na kennisname van het besluit van 14 augustus 2019 heeft gezien dat daarin een andere salarisschaal is opgenomen, namelijk schaal 10 trede 6. Hij heeft dit ook op zijn loonstrookje gezien. In beginsel staat hiermee vast dat de ambtenaar op de hoogte was van de door de Belastingdienst gemaakte fout.
Geen sprake van uitfasering
De ambtenaar stelt dat hij ervan uitging dat de groepsfuncties werden “uitgefaseerd”; hij leidde dit af uit het feit dat zijn partner, die ook bij de Belastingdienst werkzaam was, in een cijferschaal was ingedeeld, terwijl er ook vacatures met individuele cijferschalen bekend werden gemaakt.
Volgens het hof heeft de Belastingdienst voldoende onderbouwd gesteld dat van uitfasering van de groepsfuncties geen sprake is geweest. In de aanloop naar het besluit van 14 augustus 2019 was er ook geen aanleiding om uit te gaan van uitfasering; niet alleen wordt in alle stukken verwezen naar groepsfunctie F, maar kort daarvoor namelijk met ingang van 1 januari 2019 is de ambtenaar nog geplaatst in deze groepsfunctie, namelijk F trede 0.
Groepsfuncties en cijferschalen
Dat er naast de groepsfuncties ook cijferschalen binnen de Belastingdienst bestonden, is een feit en was de ambtenaar ook bekend – hij was immers voorafgaande aan zijn vast dienstverband in een cijferschaal ingedeeld – , maar dit maakt niet dat er enige relevante onderbouwing is voor de stelling van de ambtenaar dat hij ervan mocht uitgaan dat schaal F vervangen zou zijn door schaal 10.
Toezegging van salarisverhoging
De toezegging die de Belastingdienst bij aanvang van het dienstverband aan de ambtenaar heeft gedaan, namelijk dat het behalen van zijn masteropleiding en zijn 6 jaren relevante werkervaring, een aspect zouden vormen voor een salarisverhoging, is de Belastingdienst ook nagekomen.
Na het doorlopen van zijn duale opleiding is dit met de ambtenaar besproken en zou hij, in plaats van het doorlopen van de periodieken in functieschaal F, in één keer 6 periodieken omhoog gaan, namelijk van F 0 naar F 6. Dit is in lijn met de richtlijn, die ook als zodanig aan de ambtenaar is verwoord.
Expliciet medegedeeld: verhoging naar F 6
Het hof verwijst naar de inhoud van het overdrachtsformulier. Er is weliswaar niet gesproken over het concrete brutoloon dat bij deze groepsfunctie en trede behoort, maar duidelijk is wel dat de Belastingdienst expliciet aan de ambtenaar heeft medegedeeld dat het hier ging om een verhoging van F 0 naar F 6.
Toezegging nagekomen
Het hof concludeert dan ook dat de Belastingdienst de toezegging die bij aanvang van het dienstverband aan de ambtenaar is gedaan, ook is nagekomen: de ambtenaar had recht op een salarisverhoging, inhoudende enige extra periodieken, een verhoging dus naar F 6 en niet naar 10.6.
Voldoende reden voor twijfel
De ambtenaar stelt dat de salarisverhoging van € 1.000 bruto per maand voor hem geen aanleiding vormde om te bedenken dat de Belastingdienst een fout had gemaakt. Naar het oordeel van het hof staat voorop dat de indeling in de onjuiste salarisschaal voor de ambtenaar al voldoende reden had moeten zijn om te twijfelen aan de juistheid van het besluit. Dat salarisschaal 10.6 gelijk zou zijn aan salarisschaal F6, is een onjuiste veronderstelling.
Salaristabellen met actuele bedragen op intranet
Het hof wijst allereerst op hetgeen de Belastingdienst onder punt 32 van de memorie van antwoord heeft gesteld, namelijk dat op het intranet van de Belastingdienst de salaristabellen met actuele salarisbedragen worden gepubliceerd. Ook de salaristabellen met groepsfuncties per 1 juli 2018, per 1 juli 2019 en per 1 januari 2020 stonden destijds gepubliceerd op het intranet. Ter onderbouwing van deze stelling verwijst de Belastingdienst naar een door haar overgelegde verklaring van de HR-adviseur. Deze verklaart eveneens dat de PUB voor alle medewerkers van de Belastingdienst raadpleegbaar waren via het Rijksportaal en dat in deze PUB alleen nog de tabel voor de groepsfuncties was opgenomen.
Dat de informatie op het intranet stond, is door de ambtenaar naar het oordeel van het hof onvoldoende weersproken. Hij heeft tijdens de zitting in eerste aanleg aangegeven dat hij de salaristabellen van de groepsfuncties niet op internet heeft gevonden.
In hoger beroep heeft de ambtenaar een verklaring van een collega van hem, overgelegd. Zij verklaart dat zij in 2019 heeft gezocht op de homepage, maar geen tabel met groepsfuncties en individuele schalen heeft kunnen vinden. Zij kan zich niet herinneren dat de Intranetpagina Servicepunt was ingericht zoals deze nu [hof: juni 2022] is. In de tijdens de zitting in hoger beroep overgelegde verklaring van de collega stelt zij dat zij destijds op intranet alleen een salaristabel met getallen heeft kunnen vinden. Deze stellingen weerspreken niet althans onvoldoende dat de salaristabellen op het intranet gepubliceerd waren. Het hof stelt dan ook in rechte vast dat de salaristabellen in 2019 op het intranet stonden en voor de ambtenaar te raadplegen waren.
Ten onrechte te veel salarisverhoging toegekend
Het had dus voor de ambtenaar redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat hem ten onrechte te veel salarisverhoging was toegekend. Het hof verwerpt zijn stelling dat een verhoging van
€ 1.000 bruto per maand in de lijn van verwachting lag. Hij heeft deze stelling niet onderbouwd terwijl, kijkend naar de opbouw van de opleiding, de ambtenaar op het moment van de verhoging nog enige jaren aan opleiding moest doorlopen.
Aanzienlijke mate van oplettendheid verwacht
Het hof concludeert dat niet alleen de onjuiste salarisschaal maar ook het bedrag van de verhoging voor de ambtenaar aanleiding had moeten zijn om na te gaan of dit wel correct was. In het algemeen mag van een ambtenaar een aanzienlijke mate van oplettendheid worden verwacht bij het controleren van afrekeningen en specificaties die hem door het bevoegd gezag worden toegezonden.
Als de ambtenaar de salarisschalen niet op intranet heeft of zou hebben gevonden, had het op zijn weg gelegen om de Belastingdienst te vragen of de indeling in een andere salarisschaal wel correct was.
Uitspraak Hof ’s Hertogenbosch, 16 januari 2024, ECLI:NL:GHSHE:2024:78
