De heffingskortingen zijn ingevoerd als onderdeel van de Wet Inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) ter vervanging van de belastingvrije sommen en het arbeidskostenforfait uit de Wet inkomstenbelasting 1964. De belangrijkste reden voor het omzetten van de belastingvrije sommen in heffingskortingen was het kunnen voeren van een gerichter inkomensbeleid aan de onderkant van het loongebouw.
Evaluatie Wet IB 2001 in 2005
In 2005 is de Wet IB 2001 als geheel geëvalueerd. Uit de evaluatie van 2005 bleek dat met de heffingskortingen inderdaad gerichter inkomensbeleid mogelijk was. Wel wezen de onderzoekers op twee nadelen:
- niet alle belastingplichtigen kunnen alle kortingen volledig verzilveren;
- de toegenomen complexiteit: “Door het grote aantal kortingen en de uiteenlopende voorwaarden die daaraan verbonden zijn, dreigen belastingplichtigen door de bomen het bos niet meer te zien.”
Heffingskortingen
Een heffingskorting is een korting op de te betalen inkomstenbelasting. Iedere korting heeft specifieke beleidsdoelen.
Algemene heffingskorting (AHK)
Op de algemene heffingskorting (AHK) heeft iedere belastingplichtige recht. Het doel van de AHK is het geven van gerichte inkomensondersteuning. De korting bedraagt maximaal € 3.362 voor belastingplichtigen jonger dan de AOW-leeftijd. Tussen een inkomen van € 24.813 en € 75.515 bouwt de korting af naar nihil. In 2024 heeft de AHK een geraamd budgettair belang van € 28,0 miljard.
Arbeidskorting (AK)
Op de arbeidskorting hebben alleen belastingplichtigen die arbeid verrichten recht. De korting heeft meerdere doelen:
- de AK is bedoeld als gerichte inkomensondersteuning voor werkenden;
- de AK beoogt de arbeidsparticipatie en het aantal gewerkte uren te vergroten.
Eerst was de arbeidskorting – als opvolger van het arbeidskostenforfait – ook bedoeld als forfaitaire vergoeding voor arbeidskosten. Het maximumbedrag is in de loop der jaren gestegen van € 803 in 2001 naar € 5.532 in 2024 voor belastingplichtigen jonger dan de AOW-leeftijd.
De AK heeft een opbouwtraject tot een arbeidsinkomen van € 39.958 met drie verschillende opbouwpercentages. Tussen arbeidsinkomens van € 39.958 en € 124.935 bouwt de AK af naar nihil. In 2024 heeft de AK een geraamd budgettair belang van € 34,9 miljard.
Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)
Op de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) hebben alleen werkende minstverdienende partners en alleenstaande ouders met een kind jonger dan 12 jaar recht.
Het doel van de IACK is het vergroten van de arbeidsparticipatie en het aantal gewerkte uren van ouders met jonge kinderen. Het maximumbedrag bedraagt € 2.950 euro.
De korting kent een opbouwtraject bij arbeidsinkomens tussen de € 6.074 en de € 31.838. De IACK heeft een geraamd budgettair belang van € 1,9 miljard in 2024. Anders dan de andere kortingen, wordt de IACK pas verrekend na het doen van aangifte. Vanaf 2027 wordt de IACK over een periode van 9 jaren geleidelijk afgeschaft.
Ouderenkorting (OUK)
De ouderenkorting is een korting voor alle AOW-gerechtigden, met als doel het geven van gerichte inkomensondersteuning aan ouderen. Het maximumbedrag bedraagt € 2.010. Tussen verzamelinkomens van € 44.770 en € 58.170 bouwt de korting af naar nihil. De ouderenkorting heeft een geraamd budgettair belang van € 5,3 miljard in 2024.
Alleenstaandeouderenkorting (AOK)
De AOK is een korting voor alle alleenstaande AOW-gerechtigden, met als doel het geven van inkomensondersteuning aan alleenstaande ouderen. De korting bedraagt in 2024 een vast bedrag van € 524. De AOK heeft een geraamd budgettair belang van € 0,7 miljard in 2024.
Jonggehandicaptenkorting (JGK)
De JGK is een korting voor alle niet-AOW-gerechtigden die recht hebben op een Wajong-uitkering. De korting heeft als doel het geven van inkomensondersteuning aan jonggehandicapten. In 2024 bedraagt de korting een vast bedrag van € 898. Het budgettaire belang is geraamd op € 220 miljoen.
Systeem heffingskortingen (SYS HEF)
Naast de beoordeling van afzonderlijke heffingskortingen, richt het onderzoek zich ook op het systeem van de tariefstructuur en heffingskortingen. In 2001 zijn met de invoering van de Wet IB 2001 de heffingskortingen ingevoerd als vervanging van de belastingvrije sommen en het arbeidskostenforfait. Het doel van deze aanpassing was primair het kunnen voeren van een gerichter inkomensbeleid.
Afschaffing overdraagbaarheid heffingskortingen (AFSCH OHK)
Tussen 2009 en 2023 is de overdraagbaarheid van heffingskortingen aan de partner geleidelijk afgeschaft, behalve voor belastingplichtigen geboren vóór 1 januari 1963.
Evaluatie heffingskortingen
De onderzoekers hebben de heffingskortingen geëvalueerd op basis van literatuuronderzoek en econometrische data-analyse.
De conclusies van de onderzoekers zijn samengevat in onderstaande tabel.
Tabel 1: De conclusies samengevat.
“Deels” doeltreffend betekent hier dat het instrument werkt, maar slechts een deel van de doelgroep volledig bereikt.
“Beperkt” doeltreffend/doelmatig betekent dat er enige doeltreffendheid/doelmatigheid is, maar minder dan beoogd.
4 De onderzoekers geven aan dat voor alle regelingen geldt dat de gestelde doelen over de te bereiken (inkomens)groep en de te ontvangen inkomensondersteuning in de parlementaire stukken vaak weinig concreet zijn gemaakt. Daardoor is minder goed te beoordelen of de regelingen voldoende doelmatig zijn voor het doel inkomensondersteuning.
Gerichter inkomensbeleid mogelijk maar…
De onderzoekers onderschrijven de conclusie uit de evaluatie van de Wet IB 2001 dat met de kortingen een gerichter inkomensbeleid mogelijk is dan met de vroegere belastingvrije sommen. Voor de afschaffing van de overdraagbaarheid vonden zij een klein significant effect op het arbeidsaanbod van gemiddeld 34 extra gewerkte uren per jaar bij de doelgroep. Zij plaatsen echter belangrijke kanttekeningen bij de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de kortingen zelf.
Veel mensen betalen geen belasting
Dat veel mensen geen belasting betalen vermindert de doeltreffendheid, aldus de onderzoekers.
Vooral mensen met een lager inkomen betalen vaak geen belasting en profiteren daardoor niet van het maximale bedrag aan heffingskortingen. Van een verhoging van een heffingskorting hebben zij in het geheel geen voordeel; ze betalen immers al geen belasting. Met name belastingplichtigen die IACK, OUK of AOK ontvangen, betalen vaak per saldo geen belasting en kunnen dus niet alle kortingen volledig verzilveren.
Beperkt effect
Gebrek aan kennis en begrip beperkt effect op arbeidsaanbod, zo komt uit het onderzoek naar voren.
Voor zover mensen zich door financiële prikkels laten leiden, concluderen de onderzoekers dat de arbeidskorting en de IACK minder bijdragen aan het arbeidsaanbod dan dat het geval zou zijn wanneer belastingplichtigen de kortingen zouden kennen en begrijpen.
Het is niet zo dat er geen effect is: werkenden merken het effect van de AK maandelijks, omdat zij als gevolg van de korting een aanzienlijk hoger netto salaris krijgen overgemaakt van hun werkgever dan het geval zou zijn zonder AK.
Bij de IACK concluderen de onderzoekers dat ouders bij de beslissing om (meer uren) te werken nauwelijks rekening houden met deze korting.
Gebrek aan kennis
Van de rechthebbenden zegt de helft de IACK niet te kennen of niet te weten of ze er recht op hebben, zo blijkt uit het onderzoek.
Het gebrek aan kennis en begrip bij belastingplichtigen wordt door de onderzoekers gelinkt aan de complexiteit van het stelsel als geheel, als gevolg waarvan belastingplichtigen – om de evaluatiecommissie van de Wet IB 2001 te parafraseren – door de bomen het bos niet meer zien.
Grens bereikt
De onderzoekers concluderen dat verdere verhoging van de heffingskortingen vaak niet meer bij de lage inkomens terecht komt, omdat zij al geen belasting betalen. Bovendien zijn de AK en de IACK volgens hen nog maar beperkt van nut om een verdere verhoging van het arbeidsaanbod te realiseren. Om het arbeidsaanbod te verhogen zijn er volgens hen vermoedelijk doelmatigere manieren.
Deze conclusies zijn in lijn met eerdere rapporten, zoals Bouwstenen voor een beter belastingstelsel. Daarin wordt geconcludeerd dat de mogelijkheden om de herverdelende rol van de inkomstenbelasting in het huidige stelsel te versterken beperkt zijn en dat er geen grote verbeteringen meer mogelijk zijn van de mate waarin werken loont.
Steeds grotere verschillen in belastingheffing
De sterke verhoging van de arbeidskorting tussen 2001 en 2024 heeft volgens de onderzoekers ook een keerzijde: het heeft geleid tot een groeiend verschil in belastingheffing tussen werkenden en mensen met een uitkering. Als gevolg hiervan is de netto inkomensachteruitgang bij arbeidsongeschiktheid of verlies van werk in de afgelopen 20 jaar fors gegroeid.
Niet-gebruik
De onderzoekers merken op dat het om de IACK te ontvangen nodig is om belastingaangifte te doen. Ook in sommige gevallen bij de ouderenkorting en de jonggehandicaptenkorting is dit nodig om (de volledige) korting te kunnen krijgen. Omdat niet iedereen belastingaangifte doet, betekent dit dat er vermoedelijk sprake is van niet-gebruik bij sommige belastingplichtigen; de mate van niet-gebruik is door de onderzoekers niet in kaart gebracht.
Aanbevelingen
De onderzoekers doen enkele aanbevelingen om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de heffingskortingen en tariefstructuur te verbeteren:
- Vergroot de bekendheid en zichtbaarheid van de heffingskortingen binnen de huidige systematiek, bijvoorbeeld door de communicatie richting belastingplichtigen meer te focussen op life events. Hierdoor kunnen burgers de kortingen explicieter meenemen in de afweging om (meer) te gaan werken en is men zich ervan bewust dat in sommige gevallen belastingaangifte nodig is om minder belasting te betalen.
- Het belastingstelsel zou ook in beginsel begrijpelijker en eenvoudiger moeten zijn. Vervang de heffingskortingen door extra belastingschijven van 0%.
- Vanwege het grote aandeel mensen dat de heffingskortingen niet volledig kan verzilveren: voer een “aanvullende bonussystematiek” in waarbij enkele kortingen worden omgezet in een vorm van een directe subsidie.
Uit de beoordeling van het Toetsingskader Fiscale Regelingen kwam naar voren dat niet duidelijk is of een fiscale subsidie wel te verkiezen valt boven een directe subsidie. Ook bleek uit het vragenlijstonderzoek dat de bekendheid van de toeslagen aanmerkelijk hoger was dan van de heffingskortingen.
Deze aanbevelingen vormen een aanvulling op de beleidsopties uit eerdere rapporten. De inkomstenbelasting kan niet geheel los worden gezien van het toeslagenstelsel.
Vervolgstappen liggen bij volgend kabinet
Gezien de demissionaire status van dit kabinet is het aan een volgend kabinet om de uitkomsten van de evaluatie en de beleidsopties te wegen en te beoordelen of en, zo ja, welke vervolgstappen geboden zijn naar aanleiding van deze evaluatie, en de Kamer daarover te informeren.
Kamerbrief over evaluatie heffingskortingen en tariefstructuur in de inkomstenbelasting
