De hoogte van een werknemersuitkering wordt (grotendeels) bepaald door de hoogte van het dagloon. Het dagloon wordt geacht een representatieve weergave te geven van hetgeen de werknemer aan loon heeft verdiend in het jaar voorafgaande aan de verzekerde gebeurtenis (werkloos, ziekte of arbeidsongeschiktheid).
Dagloonvaststelling
De basisregel voor de WW- en WIA-dagloonvaststelling is dat het genoten loon van alle werkgevers waar in het jaar voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid of arbeidsongeschiktheid (referteperiode) is gewerkt, wordt gedeeld door 261 dagloondagen. Dit wordt ook wel het historisch dagloon genoemd: het gedurende een jaar gemiddeld per dag verdiende loon.
ZW-dagloon
Voor de berekening van het ZW-dagloon wordt ook uitgegaan van een referteperiode van een jaar gedeeld door 261 dagloondagen, met de afwijking dat alleen wordt uitgegaan van het genoten loon uit de dienstbetrekking waaruit de werknemer ziek is geworden. Indien die dienstbetrekking is aangevangen na aanvang van de referteperiode (dus korter heeft geduurd dan
een jaar) wordt alleen uitgegaan van het aantal dagloondagen gedurende dat dienstverband.
Als bij meerdere werkgevers is gewerkt in de referteperiode (het jaar voordat iemand ziek wordt), het loon van de andere werkgevers niet meetelt voor de berekening van het ZW-dagloon. In het geval een werknemer een WW-uitkering ontvangt en tijdens de looptijd daarvan ziek wordt, dan wordt voor het ZW-dagloon uitgegaan van het WW-dagloon.
Loonloos tijdvak
Wanneer iemand in een aangiftetijdvak (periode van een maand of vier weken) geen loon heeft ontvangen, is sprake van een loonloos tijdvak. In het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen is geregeld dat voor de WIA, WW en de ZW in het geval dat als er geen of minder loon is genoten tijdens een dienstbetrekking als gevolg van ziekte, overeengekomen verlof of werkstaking, er kan worden uitgegaan van een ander loonaangiftetijdvak.
Daarnaast is in het Dagloonbesluit specifiek voor de WW en ZW geregeld dat dagloondagen van loonloze tijdvakken voor de berekening van het WW- en ZW-dagloon niet meetellen.
Dagloonverlagend effect
Voor de berekening van het WIA-dagloon hebben loonloze tijdvakken die in de referteperiode vallen – wanneer deze niet door ziekte, overeengekomen verlof of werkstaking komen – wel een dagloonverlagend effect.
Voor de berekening van het WIA-dagloon wordt het totaal ontvangen loon tijdens de referteperiode nog steeds gedeeld door het totale aantal dagloondagen van 261, terwijl door de loonloze tijdvakken er minder inkomen is genoten gedurende die periode. Als hierna over een loonloos tijdvak voor het WIA-dagloon wordt gesproken, wordt een loonloos tijdvak bedoeld, ontstaan door een andere oorzaak dan ziekte, overeengekomen verlof of werkstaking.
Starters/herintredersregeling
Er bestaat wel een specifieke ‘starters/herintredersregeling’ voor de berekening van het WIA-dagloon. Voor deze ‘starters/herintredersregeling’ is vereist dat een werknemer in het eerste aangiftetijdvak van de referteperiode geen inkomen heeft genoten. Alleen in dat geval wordt uitgegaan van het aantal dagloondagen vanaf de aanvang van de dienstbetrekking tot en met het einde van de referteperiode. Op deze wijze wordt voor deze specifieke doelgroep een representatiever dagloon vastgesteld.
Als een loonloos tijdvak zich voordoet na het eerste aangiftetijdvak van de WIA-referteperiode waarin loon is genoten, is de starters/herintredersregeling niet van toepassing en treedt het eerder beschreven dagloonverlagende effect op.
Polisadministratie
Werkgevers zijn verplicht de inkomsten uit arbeid (SV-loon) door te geven aan de Belastingdienst via de loonaangifte waarna deze gegevens in de polisadministratie terecht komen. Diverse overheidsinstanties gebruiken de informatie uit de polisadministratie voor de uitvoering van diverse wetten en regelingen. De hoofdregel is dat de gegevens uit de polisadministratie leidend zijn voor het berekenen van het dagloon door het UWV.
Wanneer er in een loonaangiftetijdvak geen loon is genoten (bijvoorbeeld omdat geen sprake is van een dienstverband of uitkeringsrelatie), staan er over de betreffende periode geen
gegevens in de polisadministratie.
Oorzaken loonloze tijdvakken
Loonloze tijdvakken kunnen door verschillende oorzaken ontstaan.
WW in referteperiode
Een van de oorzaken is, zoals ook in de motie Gijs van Dijk/Ceder staat beschreven, gelegen in de omstandigheid wanneer er een WW-uitkering in de WIA-referteperiode is toegekend. De WW-uitkering wordt namelijk met een maand ‘vertraging’ uitbetaald. Dit doet zich met name voor wanneer de werknemer voorafgaand aan het intreden van de werkloosheid bij een werkgever werkte die de ‘loon in-systematiek’ toepaste. Dit betekent dat de werkgever het loon aangeeft in de aangifte over het tijdvak waarin het loon genoten is.
Baanwissel
Een andere reden voor een loonloos tijdvak kan zijn dat een werknemer van baan wisselt en van een werkgever die de ‘loon in-systematiek’ toepast, overgaat naar een werkgever die het loon pas achteraf uitbetaalt. Door de verandering van het betalingsmoment van het loon, doet zich een loonloze periode voor, terwijl de werknemer wel in die periode heeft gewerkt.
Keuzes werknemer
Hiernaast zijn oorzaken waardoor loonloze tijdvakken kunnen ontstaan te vinden in individuele keuzes die werknemers maken. Zo kan een werknemer er bijvoorbeeld voor kiezen om zelf ontslag te nemen en om diverse redenen (zoals een sabbatical) niet direct aansluitend met een nieuw dienstverband te starten. De periodes zonder inkomsten uit loondienst, zijn loonloze tijdvakken.
Ook kan een werknemer ontslag nemen om als zelfstandige aan de slag te gaan, maar bijvoorbeeld kort daarna toch weer in loondienst te treden. De periode dat diegene als zelfstandige heeft gewerkt is dan een periode waarin geen SV-loon (loon waarover premies worden afgedragen) is genoten en wordt als ‘loonloos’ aangemerkt.
Flexibele contracten
Ten slotte kunnen loonloze tijdvakken ook worden veroorzaakt door flexibele contracten (zoals een nulurencontract of oproepcontract) of doordat werknemers langere perioden onrechtmatig verzuimen, waardoor de verplichting voor de werkgever om loon te betalen niet geldt. Of een werknemer kan langere tijd in detentie zitten, waardoor in een loonaangiftetijdvak geen inkomen (loon of uitkering) wordt genoten.
Oplossing voor ervaren hardheid
Met name het loonloze tijdvak dat veroorzaakt wordt door de toekenning van een WW-uitkering tijdens de WIA-referteperiode, wordt ervaren als een hardheid. De motie leden Gijs van Dijk (PvdA) en Ceder (CU)roept op om voor de groep werknemers die hierdoor een laag dagloon hebben, een oplossing te zoeken om dit nadelige gevolg ongedaan te maken en daarbij ook te kijken naar uitkeringsgerechtigden die hier in het verleden mee te maken hebben gehad.
Daarnaast zijn er de afgelopen periode signalen via de rechtspraak naar voren gekomen over ervaren hardheden rondom de hoogte van het WIA-dagloon. Het gaat om situaties waarbij een werknemer bij aanvang en aan het einde van de referteperiode heeft gewerkt, maar een tussenliggende periode niet. De eerder beschreven ‘starters/herintredersbepaling’ geldt daardoor niet en er is in een dergelijke situatie dus een fors verlagend effect op het WIA-dagloon.
Tot slot heeft Panteia in haar rapport ‘Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid’, de verschillen tussen de WW-, ZW- en WIA-dagloonvaststelling ook expliciet genoemd als ervaren hardheid. Ook UWV heeft in haar Knelpuntenbrief van 3 juni 2021 het verschil in behandeling van loonloze tijdvakken in de
verschillende dagloonvaststellingen als hardheid beschreven.
Onderzochte oplossingsrichtingen
Oplossingsrichtingen zijn onderzocht op uitvoerbaarheid, juridische mogelijkheid en financiële effecten.
Uit het onderzoek zijn twee oplossingsrichtingen naar voren gekomen: oplossingen om de regelgeving voor WW/ZW en WIA te harmoniseren en oplossingen alleen voor een specifieke groep (genoemd in de motie Gijs van Dijk/Ceder).
Binnen de harmonisatie van de dagloonregelgeving zijn twee varianten denkbaar:
- De WIA-dagloonberekening kan worden aangepast overeenkomstig de regels die gelden voor het WW- en ZW-dagloon voor de loonloze tijdvakken.
- Een tweede manier om te harmoniseren is om de WW- en ZW-dagloonregels te wijzigen in de regels die nu gelden voor de berekening van het WIA-dagloon.
Drie varianten
Binnen de oplossingsrichting die alleen uitkeringsgerechtigden raken die te maken hebben met een WW-toekenning in de WIA-referteperiode – zoals genoemd in de motie Gijs van Dijk/Ceder – zijn drie varianten onderzocht.
- Allereerst is onderzocht of specifiek die loonloze tijdvakken, die zijn ontstaan door toekenning van een WW-uitkering in de WIA-referteperiode, zouden kunnen worden uitgesloten bij de WIA-dagloonvaststelling. Aansluiting zou kunnen worden gezocht bij de bestaande werkwijze in de WW- en ZW-dagloonvaststelling, waarbij de dagloondagen van een loonloos tijdvak in mindering worden gebracht op de standaard 261 dagloondagen.
- Een tweede mogelijkheid is het overnemen van het WW-dagloon naar de daaropvolgende WIA-uitkering. Op die manier heeft een uitkeringsgerechtigde die van WW, via ZW, de WIA instroomt gedurende alle uitkeringen hetzelfde dagloon en daarmee geen afwijkingen in de hoogte van de uitkeringen.
- De derde variant die nader bekeken is, is de mogelijkheid om de ‘vervangend tijdvak-bepaling’, die nu van toepassing is bij ziekte, overeengekomen verlof of staking in de referteperiode, toe te passen. Het loonloze tijdvak in de WIA-referteperiode dat is veroorzaakt door de WWtoekenning, kan dan worden ‘gevuld’ met het inkomen uit WW-uitkering in de daaropvolgende maand. Hierdoor wordt het dagloonverlagende effect weggenomen.
Positief effect
Voor deze drie varianten geldt dat voor werknemers die van WW-uitkering door ziekte uiteindelijk naar WIA-uitkering doorstromen, het verschil in de hoogte tussen de WW/ZW-uitkering en de latere WIA-uitkering – dat wordt veroorzaakt door de aanwezigheid van een loonloos tijdvak – wordt opgeheven. Dit heeft een positief effect op de uitlegbaarheid en begrijpelijkheid van de systematiek voor deze specifieke groep.
Nadelen
Het nadeel hiervan is dat de ervaren problemen door loonloze tijdvakken als gevolg van andere redenen blijven bestaan. Een ander nadeel is dat – door een oplossing te kiezen die een specifiek deel van de uitkeringsgerechtigden raakt – er een onderscheid ontstaat tussen de hoogte van het WIA-dagloon van verschillende groepen uitkeringsgerechtigden. Een dergelijk onderscheid is in bepaalde gevallen onuitlegbaar en zou daardoor op juridische bezwaren kunnen stuiten. Daarnaast zijn deze drie genoemde varianten, doordat zij zich op een specifieke doelgroep richten, uitvoeringstechnisch ingewikkeld. Ook bedragen de kosten van deze oplossingsrichtingen structureel ruim €100 miljoen per jaar.
De hiervoor besproken oplossingsrichtingen zijn erop gericht dat loonloze tijdvakken (al dan niet als gevolg van een WW-uitkering tijdens de referteperiode) niet langer een verlagend effect hebben voor het WIA-dagloon. Werknemers die halverwege de maand werkloos of gedeeltelijk werkloos worden, ontvangen in die maand (deels) loon, waardoor geen sprake is van een loonloos tijdvak. Evenals bij de huidige dagloonregels voor de WW- en ZW-uitkering telt een tijdvak waarin loon is genoten mee voor de dagloonberekening.
Hardheidsclausule
Tot slot is de mogelijkheid van een hardheidsclausule besproken.
Bij de overweging om een hardheidsclausule in nieuwe of bestaande socialezekerheidswetgeving op te nemen moet onder andere worden beoordeeld of de gevolgen van een specifieke maatregel
voorzienbaar zijn. Indien dat het geval is voor een bepaalde groep dan ligt een algemene regeling voor deze groep voor de hand, in plaats van een hardheidsclausule.
In het geval van een loonloos tijdvak tijdens de WIA-referteperiode als gevolg van een WW-recht, is een duidelijke groep werknemers aan te wijzen waarbij een nadelig effect optreedt. Dit effect kan worden weggenomen door een algemene regeling, zoals de hiervoor beschreven oplossingsrichtingen. Een hardheidsclausule ziet de minister hier dan ook niet als een passende oplossing.
Vervolgstappen
De minister heeft geschetst welke oplossingsrichtingen er mogelijk zijn. Alle oplossingsrichtingen hebben voor- en nadelen en financiële consequenties, die moeten worden voorzien van dekking voordat ertoe kan worden besloten. Om tot een passende oplossing te komen moet dit alles zorgvuldig worden afgewogen, waarbij er oog is voor de uitvoerbaarheid, betaalbaarheid en uitlegbaarheid. Nog meer uitzonderingen maken op hoofdregels in het Dagloonbesluit kan juist tot complexiteit in plaats van vereenvoudiging leiden.
Van Gennip voert graag het gesprek met de Tweede Kamer over een passende oplossing voor het in deze brief beschreven vraagstuk over de daglonen. Met de sociale partners is zij hierover ook in gesprek. Samen hoopt de minister tot een passende oplossing te komen voor de ervaren hardheden.
Kamerbrief over WIA-dagloonvaststelling en loonloze tijdvakken
