Een werkgever kan de vergoedingsregels van de cao Rijk toepassen als de werknemers vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden verkeren als ambtenaren op dienstreis.
De tekst in het Handboek Loonheffingen wijkt iets af van de tekst die in het betreffende Besluit staat (“vergelijkbaar zijn met” in plaats van “onder dezelfde voorwaarden” en “gelijke omstandigheden”). Vanaf het Handboek Loonheffingen 2024 wordt de tekst van het Handboek aangepast aan het Besluit. Dit blijkt uit een standpunt van de Kennisgroep loonheffing algemeen van de Belastingdienst over aansluiting bij de gerichte vrijstelling voor verblijfskostenvergoedingen op grond van de cao Rijk.
Wat staat er in het Besluit?
In het besluit van de Staatssecretaris van Financiën van 21 juni 2022 (Besluit, Stcrt. 2022, 18970) zijn in onderdeel 3.3.1 Vergoeding voor dienstreizen in het binnen- en buitenland conform cao Rijk de volgende voorwaarden opgenomen:
(…) “Een werkgever die niet gebonden is aan de cao Rijk kan deze vergoedingen onder dezelfde voorwaarden met dezelfde fiscale gevolgen toekennen aan diens werknemers, mits deze werknemers vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden verkeren als ambtenaren op dienstreis.” (…)
Wat staat er in het Handboek?
Paragraaf 22.1.1 van het Handboek Loonheffingen vermeldt de volgende voorwaarde hiervoor:
(…) “In de CAO Rijk regelen de paragrafen 10.2 en 10.3 de vergoedingen voor ambtenaren op dienstreis. De verblijfkostenvergoedingen zijn tot bepaalde bedragen gericht vrijgesteld. U kunt dezelfde bedragen toepassen voor werknemers die wat hun uitgaven betreft vergelijkbaar zijn met ambtenaren op dienstreis.” (…)
Werknemers vergelijkbaar met ambtenaren
Een werkgever stelt zich in vooroverleg op het standpunt dat zijn werknemers wat betreft hun uitgaven vergelijkbaar zijn met ambtenaren op dienstreis. Die vergelijkbaarheid volstaat volgens de werkgever voor het gericht vrijgesteld mogen uitbetalen van de bedragen waar ook werknemers die onder de cao Rijk vallen recht op hebben. Volgens de inspecteur geldt op grond van het Besluit dat:
- de werknemers vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden moeten verkeren als ambtenaren op dienstreis; én
- de werkgever dezelfde voorwaarden moet hanteren en dezelfde vergoedingen moet geven als die volgens de cao Rijk van toepassing zijn. Zie hoofdstuk 10.2 van de cao Rijk.
Vraag en antwoord
Is de voorwaarde zoals geformuleerd in het Handboek (“vergelijkbaar zijn met”) soepeler dan de voorwaarden zoals geformuleerd in het Besluit (“onder dezelfde voorwaarden” en “gelijke omstandigheden”)?
Ja. Alhoewel het zeer waarschijnlijk wel de bedoeling is om hetzelfde beleid uit te dragen, hebben de bewoordingen niet exact dezelfde betekenis en ontbreekt bij de toelichting in het Handboek de voorwaarde dat de vergoedingen onder dezelfde voorwaarden moeten worden toegekend.
Totstandkoming Besluit en Handboek
Onderdeel 3.3.1 in het Besluit vindt zijn grondslag in het besluit van de Staatssecretaris van Financiën van 21 december 2001 (nr. CPP2001/1450M). Hierin was een vraag opgenomen over een lunchkostenvergoeding en toepassing van het gelijkheidsbeginsel.
(…) “Ad 3
Een werkgever kan in het algemeen wat betreft de hoogte van verblijfkostenvergoedingen aansluiten bij de normen van het Reisbesluit binnenland. Dit is slechts anders indien de desbetreffende werknemers, zoals in het hiervoor opgenomen geval, vanuit kostenoogpunt duidelijk niet in gelijke omstandigheden verkeren als ambtenaren op dienstreis.” (…)
Min of meer dezelfde bewoordingen
Bij de samenvoeging van meerdere besluiten op het gebied van de loonheffingen in 2005 is met het besluit van 7 december 2005 (nr. CPP2005/2637M) het eerste besluit ‘Loonheffingen’ tot stand gekomen. Vanaf deze eerste versie worden voor besluiten die daarop volgen ten aanzien van de mogelijkheid om voor andere werknemers de vergoedingsregeling voor ambtenaren op dienstreis toe te mogen passen min of meer dezelfde bewoordingen gebruikt.
In gelijke omstandigheden verkeren
In de opvolgende besluiten wordt er telkens vanuit gegaan dat een werkgever de vergoedingsregels van de cao Rijk (tot 2020 het Reisbesluit binnenland en het Reisbesluit buitenland) integraal kan toepassen, mits de werknemers “vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden verkeren als ambtenaren op dienstreis”. Hierbij wordt ook de voorwaarde gesteld dat de toelichtingen op de Reisbesluiten in acht moeten worden genomen.
Voor de bewoordingen in het Handboek geldt dat vanaf het moment dat er in het Handboek een paragraaf aan dit onderwerp is gewijd (vanaf 2012) gelijke bewoordingen worden gebruikt. Er heeft dus altijd een discrepantie bestaan tussen de (taalkundige) bewoordingen in de besluiten en het Handboek.
Vergelijkbaar zijn / onder gelijke omstandigheden
Alhoewel ‘vergelijkbaar zijn’ een minder stringente voorwaarde lijkt te zijn dan ‘onder gelijke omstandigheden’, is de kennisgroep van mening dat hier wel hetzelfde mee wordt bedoeld. Dat de kennisgroep tot deze conclusie komt, is echter met name gelegen in de totstandkoming van de goedkeuring in het Besluit dan dat is te baseren op de taalkundige uitleg.
Inhoudelijk geen andere uitleg
In het Handboek wordt uitleg gegeven aan onderdeel 3.3.1. van het Besluit. Er is geen aanleiding in jurisprudentie, uitlatingen van de staatsecretaris of vakliteratuur om aan te nemen dat er een wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke besluit (besluit van 21 december 2001, nr. CPP2001/1450M) is beoogd.
Juist ook omdat in het Besluit wordt verwezen naar de relevante paragrafen van het Handboek, is het naar de mening van de kennisgroep duidelijk dat de toelichting in het Handboek niet voor ogen heeft om inhoudelijk een andere uitleg te geven aan de voorwaarden zoals die zijn opgenomen in het Besluit.
Minder strenge voorwaarden dan in Besluit
In het Handboek wordt echter vanaf het moment dat er een paragraaf aan dit onderwerp aan wordt gewijd (sinds 2012) geen enkele keer gesproken over dat de werkgever ‘dezelfde voorwaarden’ moet hanteren, dat de ‘toelichtingen op de Reisbesluiten binnenland en buitenland’ gevolgd moeten worden of dat de vergoedingsregels van de cao Rijk integraal moeten worden toegepast.
De kennisgroep is daarom van mening dat de in het Handboek gekozen bewoordingen ertoe leiden dat het Handboek minder (stringente) voorwaarden stelt dan het Besluit. De tekst in het Handboek 2024 wordt gelijk aan de tekst in het Besluit.
Voorlichting niet zelfde rechtszekerheid als beleidsbesluit
In het Handboek is voorlichtingsmateriaal opgenomen. Dit biedt niet precies dezelfde rechtszekerheid als een beleidsbesluit. Omdat de Staatssecretaris van Financiën dit ongewenst acht voor werkgevers die bij het nakomen van hun inhoudingsplicht in redelijkheid afgaan op het Handboek, heeft hij voor het eerst in zijn besluit van 17 december 2014 (Stcrt. 2014, 36871) medegedeeld dat de Belastingdienst in zo’n geval de handelwijze van de werkgever zal volgen.
Handboek gelijkgesteld met standpunt inspecteur
Hiermee heeft de staatssecretaris het Handboek Loonheffingen gelijkgesteld met een bewuste standpuntbepaling van de inspecteur, waar de werkgever in rechte te honoreren vertrouwen aan kan ontlenen. De publicatie in het Handboek heeft niet tot gevolg dat de inhoud ervan het formele karakter krijgt van een beleidsregel in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en evenmin van recht in de zin van artikel 79 Wet op de rechterlijke organisatie. Daarvoor is formeel een publicatie in de Staatscourant vereist (zie artikel 3:42, eerste lid, Awb).
Vertrouwen ontlenen aan Handboek
Op grond van het voorgaande mag een werkgever vertrouwen ontlenen aan de betreffende tekst in het Handboek. Dit betekent dat verblijfkostenvergoedingen gericht vrijgesteld kunnen zijn tot de in het Handboek opgesomde bedragen “voor werknemers die wat hun uitgaven betreft vergelijkbaar zijn met ambtenaren op dienstreis”.
Voor de volledigheid merkt de kennisgroep op dat hieruit volgt dat de betreffende werknemers in ieder geval uitgaven moeten doen tijdens de dienstreis.
Tekst Handboek aangepast aan Besluit
Vanaf het Handboek Loonheffingen 2024 wordt de tekst van het Handboek aangepast aan het Besluit. Een werkgever die niet gebonden is aan de cao Rijk kan vanaf dat moment de vergoedingen uit de cao Rijk onder dezelfde voorwaarden aan zijn werknemers toekennen met dezelfde fiscale gevolgen, mits deze werknemers vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden verkeren als ambtenaren op dienstreis.
Gericht vrijgestelde bedragen toepassen
Een werkgever kan de gericht vrijgestelde bedragen toepassen onder de volgende voorwaarden:
- De werknemer verkeert vanuit kostenoogpunt in gelijke omstandigheden als ambtenaren op dienstreis.
- De werkgever kent dezelfde vergoedingen toe als die volgens de cao Rijk.
- De werkgever hanteert dezelfde voorwaarden als die volgens de cao Rijk.
Voorwaarden voor binnenlandse dienstreizen
Zie hieronder een aantal voorwaarden voor binnenlandse dienstreizen die zijn opgenomen in paragraaf 10.2 van de cao Rijk:
- Om in aanmerking te komen voor de verblijfskostenvergoeding moet de dienstreis minimaal 4 uur duren.
- De bestemming van de dienstreis moet in een andere gemeente of op minimaal een kilometer afstand van de eigen werklocatie liggen.
- Behalve voor de kleine uitgaven overdag en in de avond geldt als voorwaarde voor de vergoeding dat de werknemer daarvoor kosten heeft gemaakt in een gelegenheid die daarvoor bedoeld is.
- De werknemer die tussen 12.00 tot 14.00 op dienstreis is, heeft recht op een lunchvergoeding van € 20,32.
Overgangsperiode
Voor werkgevers die verblijfskostenvergoedingen vóór dit kennisgroepstandpunt hebben toegekend op basis van de oude tekst van het Handboek geldt een overgangsperiode; de tekst in het Handboek Loonheffingen 2024 over de voorwaarden voor aansluiting bij de cao Rijk geldt voor deze werkgevers vanaf 1 januari 2025.
KG:204:2024:10 Aansluiting cao Rijk
