Het kabinet constateert dat in te veel gevallen inzet van zelfstandigen zonder personeel (verder zzp’er) niet in lijn is met wet- en regelgeving. Het vermoeden is dat zich relatief veel situaties van schijnzelfstandigheid voordoen. Op een potentieel van om en nabij 1,2 miljoen zzp’ers, 775.000 inhoudingsplichtigen en 9 miljoen werknemers is het aantal (potentiële) arbeidsrelaties, waar het fenomeen van schijnzelfstandigheid zich kan voordoen, enorm en niet sectorspecifiek.
De primaire verantwoordelijkheid voor het kwalificeren van de arbeidsrelatie ligt bij de opdrachtgevers en werkenden. De kwalificatie van een arbeidsrelatie (is sprake van een arbeidsovereenkomst of kan gewerkt worden op basis van overeenkomst van opdracht) blijkt in de praktijk uitdagend.
Handhaving vanuit de Belastingdienst
Een ‘gelijker speelveld’ (lijn 1) draagt eraan bij dat opdrachtgevers en werkenden vanuit de juiste overwegingen (passend binnen wet- en regelgeving) arbeidsrelaties kwalificeren. De verduidelijking van de wetgeving (arbeidsrecht) in relatie tot die kwalificatie moet bijdragen aan een eenvoudiger beoordeling (lijn 2). Primair moet dit de opdrachtgevers en werkenden helpen, maar het is ook van belang voor de handhaving vanuit bijvoorbeeld de Belastingdienst. Handhaving vanuit de Belastingdienst is onderdeel (lijn 3) van de door het kabinet benoemde activiteiten.
Handhaving vanuit de Belastingdienst is onderdeel van de oplossing, maar een bredere benadering is noodzakelijk. De kwalificatie van arbeidsrelaties is feitelijk een arbeidsrechtelijk issue, maar de fiscale kwalificatie is onlosmakelijk verbonden met de arbeidsrechtelijke kwalificatie.
Doel is toe te werken naar een werkbare situatie waarbij de handhaving op het thema ‘genormaliseerd’ is, passend binnen de uitvoerings- en handhavingsstrategie van de Belastingdienst. Die is erop gericht dat burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf hun verplichtingen nakomen (zonder kostbare, dwingende acties).
Het is de ambitie om per 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium op te heffen.
Gewenste situatie
Hoge mate van compliant gedrag op juiste kwalificatie van arbeidsrelaties, met verschillende kenmerken:
- Een fiscaal bewuste keuze voor ondernemerschap (zzp’er) (voldoende bewustzijn op de fiscale eisen en consequenties ondernemerschap).
- Fiscaal gedragen afspraken tussen opdrachtgevers en werkenden in relatie tot flexibele inzet medewerkers.
- Kwalificatie arbeidsrelatie is gebaseerd op kaders fiscale wet- en regelgeving (bewustzijn op verplicht onderscheid werknemer en zpp’er enerzijds en arbeidsrecht en fiscaliteit anderzijds).
- Bewustheid opdrachtgevers om binnen de krapte op de arbeidsmarkt bij te dragen aan een gelijk fiscaal speelveld.
- Financiële afhankelijkheid is geduid en kwalificatie is onafhankelijk van de financiële en fiscale positie van werkenden.
Betrokken partijen (onder andere ministeries, opdrachtgevers, werkenden, service providers) werken vanuit eigen verantwoordelijkheden en dragen zo bij aan het herstel van ‘de balans’ in het werken met en als zelfstandige(n).
Voor het borgen van een gelijk fiscaal speelveld zijn opdrachtgevers en werkenden zich bewust van hun eigen verantwoordelijkheid.
Opdrachtgevers en werkenden zijn zich bewust van het relatieve belang van ‘zekerheid vooraf’ gegeven de ‘feiten en omstandigheden bij de uitvoering van de werkzaamheden’. Er is bewust aandacht voor interne beheersing (inclusief monitoring) en het – continu en achteraf – borgen van de juiste fiscale kwalificatie.
Uitwerking handhaving langs 3 sporen
Voor de ambitie om de handhaving op schijnzelfstandigheid te versterken en te verbeteren, en ook om uiterlijk op 1 januari 2025 het handhavingsmoratorium op te heffen, hanteert de Belastingdienst een driesporenbenadering:
- Actieve samenwerking met de markt om bij te dragen aan werkbare situatie.
- Specifieke aandacht voor posten, sectoren en branches, waar (grote) onzekerheid is over de juistheid van de kwalificatie van de arbeidsrelatie(s), om op het thema compliant gedrag te realiseren.
- Specifieke aandacht binnen de reguliere klantbehandeling: realiseer wat je belooft.
Door individuele acties binnen 1 van de 3 sporen te combineren met activiteiten vanuit een ander spoor vergroot de Belastingdienst het effect van de handhaving.
- Samenwerking met de markt is gericht op het creëren van beweging naar ‘herstel van de balans in het werken met en als zelfstandige(n)’ en het stimuleren en activeren van de eigen verantwoordelijkheden.
- Specifieke aandacht voor bepaalde dossiers, sectoren en branches waar (grote) onzekerheid is over de juistheid van de kwalificatie van de arbeidsrelatie(s) geeft een extra impuls aan de ervaren pakkans en maakt ‘de stok achter de deur’ concreet.
- Specifieke aandacht voor de inzet van medewerkers (en dus handhavingsinstrumenten) binnen de reguliere klantbehandeling draagt bij aan het beeld dat de Belastingdienst actief is op het thema en levert inzicht op naleving op klantniveau.
Samenwerking met de markt
In de gesprekken met marktpartijen worden de volgende thema’s belicht:
- De primaire verantwoordelijkheid van opdrachtgevers en werkenden voor de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie (zowel bij het aangaan van die arbeidsrelatie als tijdens de uitvoering van het werk) staat centraal. De rollen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen worden bespreekbaar gemaakt en verduidelijkt.
- Met elkaar zal worden verkend hoe in specifieke situaties zoveel als mogelijk uiting kan worden gegeven aan ‘duidelijke situaties’. Daarbij is er aandacht voor situaties waarbij met zelfstandigen kan worden gewerkt, maar nadrukkelijk ook voor situaties waarbij het evident is dat binnen dienstbetrekking moet worden gewerkt. Met behulp van geanonimiseerde casussen kan deze duidelijkheid verder vorm gegeven worden.
- De Belastingdienst vraagt aandacht voor het – continu en achteraf – borgen van de juiste fiscale kwalificatie. Daarbij wordt ingegaan op het belang en gebruik (inclusief opzet en onderhoud) van beheersingsmodellen en hoe, vanuit de uitvoerings- en handhavingsstrategie van de Belastingdienst, dit zich vertaalt in de – keuze van – inzet van handhavingsinstrumenten.
Om de samenwerking met de markt te concretiseren, wordt een specifiek team ingezet (het ‘marktteam’). Dit team zal uit 8 personen bestaan en naar verwachting vanaf 1 februari 2024 actief zijn.
Aandacht voor risicovolle posten
Om de bewustwording bij opdrachtgevers en werkenden te versterken en daarmee beweging op dit onderwerp te realiseren, besteedt de Belastingdienst expliciet aandacht aan posten waar een groter risico is op een onjuiste kwalificatie van de arbeidsrelaties (schijnzelfstandigheid). Dit geeft een extra impuls aan de ervaren pakkans.
Bij de aanpak van risicovolle posten kijkt de Belastingdienst actief naar mogelijkheden om ervaringen breder kenbaar te maken via handhavingscommunicatie en overleg met de sectoren en branches.
Reguliere klantbehandeling
De Belastingdienst moet ervoor zorgen dat de basis op orde is, dat wil zeggen dat binnen de reguliere klantbehandeling de inzet van – vooralsnog ook over de jaren 2024 en 2025 – 80 fte voor de loonheffingen wordt gerealiseerd, zodat de Belastingdienst op dat punt realiseert wat is beloofd. De aandacht op het onderwerp krijgt vorm binnen de reguliere klantbehandeling inclusief dienstverlening.
Bij de keuze voor de inzet van onze handhavingsinstrumenten richt de Belastingdienst zich de komende periode (2024-2025) vooral op ‘herstel naar de toekomst’ en het in gang zetten van een beweging naar (meer) compliant gedrag op fiscale wet- en regelgeving. Zo nodig treedt de fiscus corrigerend op.
Aandacht binnen klantbehandeling:
- steekproefposten;
- boekenonderzoeken en bedrijfsbezoeken;
- behandelaars MKB, GO en P;
- communicatie;
- informeren; en
- meer coördinatie op inzet.
Zekerheid vooraf
Bij de inzet van instrumenten wordt nadrukkelijk gekeken naar de beperkte waarde van ‘zekerheid vooraf’. Inherent aan het arbeidsrecht is immers dat de kwalificatie van een arbeidsrelatie afhankelijk is van (de holistische beoordeling van) de feiten en omstandigheden bij de uitvoering van het overeengekomen werk. Dat maakt dat (beperking van) de inzet van modelovereenkomsten en individueel vooroverleg op het onderwerp nader wordt verkend.
Activiteiten concretiseren
Te realiseren tussendoelen
De te realiseren tussendoelen:
- Uiterlijk 1 februari 2024 is het ‘marktteam’ gevormd, bemenst en actief.
- Uiterlijk 1 maart 2024 is invulling gegeven aan het directie-overstijgend afstemmen van de inzet van handhavingsinstrumenten in relatie tot de kwalificatie van arbeidsrelaties.
- Uiterlijk 1 juli 2024 is invulling gegeven aan de uitkomsten van de verkenning van de toekomst van de modelovereenkomsten en individueel vooroverleg.
- Uiterlijk 1 augustus 2024 is een uitvoeringstoets opgesteld voor het opheffen van het handhavingsmoratorium waarbij het oordeel minimaal (enigszins) uitvoerbaar is.
- Uiterlijk 31 december 2024 is invulling gegeven aan de concretisering van de samenwerking (gerelateerd aan het thema) met andere toezichthouders en partners (zoals UWV, de Nederlandse arbeidsinspectie en KVK). Daarbij staat de 1-overheid-gedachte centraal.
- Uiterlijk 31 december 2025 zijn leerervaringen geïmplementeerd in relatie tot het ‘vliegwiel’ zodat hier – directie-overstijgend – continu invulling aan gegeven wordt.
- Uiterlijk 31 december 2025 is de communicatie over het opheffen van het handhavingsmoratorium en aangepaste wetgeving afgerond.
- Uiterlijk 31 december 2026 is de opheffing van het programmateam ‘handhaving arbeidsrelaties’ gerealiseerd.
- Uiterlijk 31 december 2026 zijn de werkzaamheden van het marktteam geborgd binnen de reguliere klantbehandeling.
- Uiterlijk 31 december 2026 is de opheffing van het marktteam gerealiseerd.
Handhavingsmatrix arbeidsrelaties
Bron: Handhavingsplan arbeidsrelaties 2024, perspectiefnota en memo
